国防和军事领域预防性行政公益诉讼的价值与实践

国防利益无小事。同具有修复可能的生态环境保护、国有财产保护等领域公益一样，国防和军事领域公益也需要以事前防范为核心的预防性行政公益诉讼的保护，而非待相关损害事实发生后才予以介入。近年来，军地检察机关积极拓展国防和军事领域公益诉讼案件办理范围，预防性行政公益诉讼在国防和军事领域公益保护中的价值不断凸显。

一、价值体现：消除风险+预防损害

因预防性行政公益诉讼强调避免不可弥补、永久性的公益损害发生，检察监督介入的时间会更加提前，以便在预防风险的同时做到全方位保护，实现“治未病”的目的。如湖南军地检察机关联合办理的督促保障军用机场备用跑道净空安全行政公益诉讼案中，检察机关在调查中发现，净空区内存在违法建筑物170处、违法构筑物144处，干扰军机飞行训练安全和战备执勤，虽尚未造成实际损害但已威胁国防军事利益。对此，军地检察机关通过办理行政公益诉讼案件，督促行政机关依法履职，对超高建筑物影响军用机场净空安全问题进行整治。在成都军地检察机关联合办理的督促整治家鸽飞行保障军用机场净空安全行政公益诉讼案中，家鸽体重大、飞行速度快且佩戴金属脚环，一旦飞行时与军机相撞，可能造成无法挽回的损失。当地村民饲养家鸽、放飞鸽子的行为屡禁不止，且规模不断扩大，严重威胁军机飞行训练安全。对此，军地检察机关联合督促行政机关对家鸽危害军机飞行安全的情形进行整治。在杭州军地检察机关联合办理的督促整治渔排保障军用航道安全行政公益诉讼案中，针对当地渔民在军港军用航道周边设置渔排网箱、地方渔船驶入军事管理区水域进行捕捞活动，严重影响舰艇航行安全，干扰部队正常战备训练任务开展的情形，军地检察机关通过办理行政公益诉讼案件督促相关行政机关对案涉渔排网箱、养殖设备进行整治清除。2023年，笔者所在的湖北省孝感市孝南区检察院与武汉军事检察院联合办理了一起督促保护军用电磁频谱行政公益诉讼案。电磁频谱具有不可再生、不可替代、易受污染等特性。针对军事设施周边金属构筑物威胁军用电磁频谱安全的情形，军地检察机关督促属地政府对相关构筑物进行了整治拆除。

从上述案例不难看出，检察机关通过在侵害后果发生前提前介入，才能有效消除风险、预防损害，并以促进军地协作、军地共商长效机制的方式持续性保障整治效果、服务国防建设。

二、办案核心：风险认定+责任主体明确+预防目标清晰

注重预防性保护，推动前端治理，更加契合国防军事利益作为特殊公益的保护需要。检察机关办理涉军预防性公益诉讼案件，核心问题在于如何认定确实存在重大风险、如何确定监督履职的责任主体以及预防的目标是什么。

风险认定。风险即发生损害的可能性。在国防和军事领域内，若出现违反法律规定的情形，检察机关可通过调查评估判断该情形是否存在重大风险（具有充分盖然性将导致损害结果产生）。如超高建筑会缩短起飞和着陆的可用距离，导致飞机冲出跑道，会限制飞机的使用跑道起降导致飞机无法正常起飞，会反射或阻挡电磁波影响地空通信，故而当机场净空区域内发现违法超高建筑物时，应当认定为存在重大风险。

责任主体明确。军地检察机关办理涉军行政公益诉讼案件的着力点是，根据违法情形确定具有相应监管职责的职能部门，如有的是驻地政府，有的是不同行政主管部门。应当注意，不少涉军公益诉讼案件牵涉到其他民生设施、关乎群众利益，且历史成因、法律关系复杂，不能简单机械地将某一种违法情形认定由某一个行政部门监管，而是要注重联合整改、协同治理，可以同时对驻地政府、行政主管部门立案办理。

预防目标清晰。国防军事利益不可具象，因而行政公益诉讼的预防目标难以量化，应围绕导致出现风险点的违法情形予以确定。如针对超高建筑物威胁净空安全的情形，应以清除违法建筑物并实现净空区域内再无新建超高建筑物为办案的预防目标；针对家鸽飞行威胁军机训练安全的情形，应以及时清理、严格禁飞为办案的预防目标；针对金属构筑物威胁军用电磁频谱安全的情形，应以清除或者替代金属构筑物并实现军事设施周边构筑物符合法律规定为办案预防目标。

三、检察模式：一个原则+三个同步

多数涉军预防性行政公益诉讼案件办理的难点在于成因模糊、利益交织、矛盾复杂，检察机关应以坚决维护国防军事利益为原则，做到办案“三同步”。

一是兼顾民生福祉。检察机关在办案中应坚持维护国防军事利益与依法保障民生相统一，最大限度降低对群众生活的影响。如湖南军地检察机关办理的督促保障净空安全行政公益诉讼案中，对于需要整改的建筑物，相关磋商会议确定了“先易后难、轻重缓急、分步推进”的整改原则及公用设施“先建后拆”的处置方案，在推进有效整改的同时最大程度减少对周边群众生活的影响。又如孝南区检察院联合军事检察院办理的督促保护军用电磁频谱行政公益诉讼案中，磋商会议确定对涉案个人所有或零散的金属构筑物品予以清除，对涉及民用公共设施的予以保留，但须将全部金属材质进行替换。

二是深化军地共建。办案中，检察机关应坚持个案整改与类案长效预防相同步，以军地常态化协商防范风险隐患。如前述成都军地检察机关办理的督促保障净空安全行政公益诉讼案中，通过军地联防联治、群防群治，家鸽危害军机飞行安全的问题得到有效解决；孝南区检察院与军事检察院在办理保护军用电磁频谱案时，通过多次组织磋商协调，促使属地政府加强与驻地军队的常态化沟通，在进行后续民生经济建设时及时调整规划，有效防范了同类问题发生。

三是助推社会治理。办案中，检察机关应坚持督促依法行政与助力社会治理相协调，提升全民全社会坚决维护国防军事利益的意识。检察机关除了监督政府及行政职能部门依法履职外，对企业、社会团体、个人等存在威胁国防军事利益的情形亦可依法监督。如湖南检察机关在办理行政公益诉讼案件的同时，还通过办理民事公益诉讼案件，督促相关电力及通信企业整改超高设施，保障净空安全；孝南区检察院在办理保护军用电磁频谱案中，针对相关施工公司整改拖延、执行不力的情形，制发社会治理检察建议，保障按质按期完成磋商会议形成的整改方案。此外，军地检察机关依托联合办案，还可以延伸职能、深化协作，与驻地部队建立服务保障长效机制，通过及时收集线索、分享信息、协调沟通，提升检察机关维护国防军事利益的履职质效。

（作者系湖北省孝感市孝南区人民检察院副检察长）