鲁豫“对赌”背后，流域生态补偿还要关注什么问题？

近期，鲁豫“对赌”协议备受关注。去年，山东、河南两省签订省际黄河流域横向生态补偿协议，“对赌”数额达1亿元。自协议签署以来，黄河入鲁水质持续保持在二类水质以上，山东作为受益方，共兑现河南省生态补偿资金1.26亿元。

目前，生态环境部已经指导协调了18个相关省份，签订了13个跨省的流域横向生态补偿协议。为何此次“对赌”格外受关注？中国生态补偿政策研究中心主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山认为，这是首个针对大河干流水质的生态补偿协议，以往协议更多是在大江大河的支流。他建议，未来针对北方河流的生态补偿协议，应该把水量和水质同步纳入考虑。

山东省兑现河南省生态补偿资金1.26亿元

山东省政府新闻办在近日举行的新闻发布会上介绍，近两年，黄河入鲁水质始终保持在二类水质以上，山东省作为受益方，共兑现河南省生态补偿资金1.26亿元，推动形成了上下游两省政府同心协力保护黄河生态的新格局。

为加强黄河流域生态保护省际合作，2021年，山东与河南签订《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，搭建起黄河流域省际政府间首个“权责对等、共建共享”的协作保护机制。协议综合考虑黄河水情和两省实际，以黄河干流刘庄国控断面水质监测结果为依据，进行水质基本补偿和水质变化补偿。

水质基本补偿，即断面水质年均值在三类基础上，每改善一个水质类别，山东省给予河南省6000万元补偿资金；反之，每恶化一个水质类别，河南省给予山东省6000万元补偿资金。

水质变化补偿，即断面COD、氨氮、总磷3项关键污染物年度指数每下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿；反之，每上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿。

补偿协议签署以来，黄河入鲁水质持续保持在二类标准以上，主要污染物指标稳中向好。

全国已签13个跨省份流域横向生态补偿协议

流域横向生态补偿机制是指通过流域上下游地方政府之间的协商谈判实现利益互补，从而协调和平衡生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系，充分调动生态保护积极性的生态补偿机制。

早在2012年，我国首个跨省流域水环境补偿试点在新安江启动。上游安徽省和下游浙江省也签订了一份“对赌协议”，约定年度水质达标（以断面水质为考核点），浙江省拨付安徽省1亿元；反之，安徽省拨付浙江省1亿元。此后，金额上升为2亿元。

2016年12月20日，财政部等四部门联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，提出的工作目标是到2020年，各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立；到2025年，跨多个省份的流域上下游横向生态保护补偿试点范围进一步扩大。

今年1月，生态环境部召开2022年首场例行新闻发布会，生态环境部总工程师、水生态环境司司长张波表示，新安江流域已经完成了第三轮的流域补偿工作，目前安徽、浙江两省正在协商协议顺延的事宜。

“新安江流域设立了全国首个跨省流域绿色发展基金，安徽、浙江两省正在探索共同打造新安江流域绿色产业合作示范区。”他说，不单纯是资金补偿，而且还要通过产业合作，形成一种“造血型”的生态补偿机制，这是有益的探索。

张波表示，在中央财政的支持下，生态环境部已经指导协调了18个相关省份，签订了13个跨省份的流域横向生态补偿协议，其中半数的流域已经完成了至少一轮补偿协议。补偿机制实施后，跨界断面水环境质量稳中有升，流域上下游协同能力明显提高。

干流生态补偿涉及左右岸等复杂关系，监测难度更大

为何此次“鲁豫对赌”颇受关注？中国生态补偿政策研究中心主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山认为，一方面，以前流域生态补偿大多在我国南方省份，尤其是针对长江流域水环境，在北方相对比较少，另外，此次山东和河南的生态补偿协议针对黄河干流水环境，而以往更多是支流。

他说，支流水环境涉及面小，通常只存在上下游关系，如果交接断面水质超标，一定是上游问题，关系相对明确，双方的协议相对容易达成。但干流水环境涉及上下游、左右岸等的复杂关，生态补偿往往也需要更复杂的水质监测体系。

“此次补偿对于黄河其他河段也有借鉴意义。”他说，上游治理水体污染要花费不小的代价，下游主要是受益者，如果有“对赌协议”，上游治理好水环境会得到一定的补偿，如果造成了污染，要付出代价。这样的协议使上下游双方的权责关系更明确，有利于上下游协同保护河流环境。

在补偿资金上，他说，这是上下游利益相关方反复协商后确定的，通常少于上游的治理费用，但如果上游没有将水质治理好，下游可能要付出更多的治理费用。生态补偿是上下游的“双赢”。

建议北方将水量也纳入流域生态补偿考虑

靳乐山认为，以往，流域生态补偿在南方多一些，南方河流水量不成问题，主要考虑的是水质问题。未来北方省份的“对赌”，可以将水质和水量统一考虑进去。“北方水资源相对短缺，如果上游不受限，用水量会比较大。”他举例说，永定河正在探讨上下游生态补偿机制，在建立机制中很重要的一点，就是把水量也纳入统筹考量。

“一方面是生态用水，必须保证河流有水，不能断流，使其维持基本的生态功能。另外也要考虑下游的需要，保证相应的水量供应。”他说，这个补偿机制将更加复杂一些。

“严格意义上的流域生态补偿确实是比较复杂，需要做好上下游生态产品的价值核算。”在今年1月的发布会上，张波表示，对于生态补偿的标准，有意见认为是不是国家出台统一的补偿标准比较好，其实不然，各地的实际、各个流域的情况千差万别，补偿标准要因地制宜。而且上下游往往对于执行什么补偿标准还有争议，所以不大可能用全国统一的标准来化解这个复杂的问题。

张波介绍，现在的做法就是从流域上下游比较容易接受的一些点上先作为补偿标准，比如说上下游交接断面的水环境质量目标，是否达到标准；还有上下游水源地的保护，一般是下游比较关心的问题，在水源地的保护方面开展一些补偿。先易后难，逐步完善，这样来推动横向生态补偿顺利开展。

张波称，下一步，生态环境部将积极配合财政部，继续支持推进生态保护补偿机制建设，鼓励各地先行先试，推动流域生态保护补偿成为流域绿色发展的一个重要抓手，不断提升流域管理的水平。

新京报记者张璐

编辑刘茜贤校对吴兴发