杜绝小过重罚，重在破除罚款财政
转自：视点
近日，最高检副检察长张雪樵在新闻发布会上表示，实践中对一些小摊小贩、小微企业的行政处罚违反“过罚相当”原则，处以高额罚款，既不符合法律精神，不符合公平正义的要求，也损害了当事人的合法利益，甚至严重影响了当事人的生产生活，检察机关应当依法开展法律监督。
最高检当天发布的行政检察典型案例中，有几起涉及行政处罚过重问题：某县一施工现场未设置车辆冲洗设施，施工车辆带泥上路，被县综合执法局罚款4万元；某饰品店主举行有奖销售活动，但奖项信息未事先明确公布，被市监局罚30万元。检察机关认为两起案件都存在过罚不当，向执法部门提出检察建议，执法部门最终减轻了处罚。
除了最高检发布的案例，近年来还有不少小过重罚的新闻屡屡出现在社交媒体，引起舆论强烈关注。有蔬菜店主卖了5斤不合格芹菜，被罚款6.6万元；有农民收了邻居70斤芹菜卖给批发商，赚了14块，因为农残超标被罚款5万元；有小饭馆因为卖凉拌黄瓜被罚款5000元……
小过重罚何以频频出现？一些可能是因为执法部门和人员生搬硬套法条、机械执法，或者自由裁量权使用不当。比如，食品安全法规定，生产经营农药残留超标等不符合食品安全标准的食品（包括销售食用农产品），除没收不合格食品外，货值不足1万元的，处5万元以上10万元以下罚款。如果机械地对照法条规定，蔬菜店主卖的菜被查出农残超标，5万元已经是最低处罚标准了。但行政处罚法规定，行政处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。尽管相对于食品安全法等特别法，行政处罚法是一般法，法理上，特别法优于一般法，但这是有法条冲突时的适用规则。没有法条冲突的时候，一般法的原则还是应该在特别法执法中适用，否则，一般法就可能被完全架空。
现实中，不少执法人员是大学毕业就通过公务员考试进入执法队伍，没有社会经历，对基层社会的运行逻辑没有了解，往往只会从自己负责的那部分的法律条文出发，不懂得运用其他一般法律规定，就会导致出现机械执法、小过重罚的情况。对此，国务院已多次强调，要规范行政处罚的裁量权，坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严。
另外一种可能，则是“罚款财政”。在一些地方政府卖地收入下降、税收收入下滑的情况下，通过罚没收入来弥补财政不足，早已不是什么秘密。东北财经大学财税学院谷成等学者就在论文中指出，2019年后罚没收入大幅增加的根本原因，是罚没收入的分成管理办法决定了罚没收入能够大部分成为地方可支配财力，补充地方财政收支差额。江苏某市财政局也曾公开发文表示，面对财政收支平衡压力，要加大罚没收入征缴力度，保证合理正常的罚没收入足额征缴。
南方周末曾对2021年111个地级市公布的罚没收入数据进行分析，结果发现，有80多个城市罚没收入上升，有不少城市增幅甚至超过100%，有城市的罚没收入在一般公共预算收入中的占比超过三成，也就是说，罚款撑起了政府近1/3的收入。部分城市对罚没收入大幅上涨的解释是“破获了重大的经济案件，所以公安罚没收入较多”。但破获大案要案是有偶然性的，而一些城市在财政预算中就设定了极高的罚没收入增长率，让人很难理解。更合理的解释，恐怕是给执法部门下达了大幅增长的罚款目标。正如广西某市财政局官员到交警支队调研时，曾建议交警“充分发挥主观能动性，努力完成预期收入目标”。
当执法部门被设置了收入目标，那小过重罚、以罚代管甚至巧立名目罚款，就不是什么新鲜事了。2021年，国务院督查室就曾通报，当年9月，河北霸州市政府提出将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核，10月，向下辖15个乡镇分解下达了3.04亿元的非税收入任务，霸州市于是出现了大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派，当年11月份的罚没收入达到了前9个月月均罚没收入的80倍。
罚款财政，无疑是涸泽而渔、杀鸡取卵，严重损害地方营商环境，破坏地方经济发展。有些地方政府，先以优惠的招商政策吸引外地资金来投资，而一旦外地投资来了，不仅优惠政策难兑现，还动辄以各种理由罚款，把外地资金当成可以随意宰割的鱼肉。这样下去，还会有外地资金敢来投资吗？
杜绝罚款财政，需要取消行政罚款“分成”的规定，切断罚没收入与执法部门和地方政府之间的利益链，地方政府和执法部门不能从罚没收入中获得好处，自然就少了乱罚款的冲动。还要落实行政处罚案件终身追责制，追责作出错误处罚决定的执法人员。对作出“罚款财政”部署、恶化营商环境的官员，更要严厉追责。霸州市乱罚款被通报后，时任市委书记、市长都被处分，足为前车之鉴。
（南方周末，作者辛省志）