清华大学宏观报告：当前正值发债窗口期 建议多发国债置换地方债
21世纪经济报道记者缴翼飞实习生岳上媛北京报道
近日，“清华大学中国与世界经济论坛——2024年中期宏观论坛”在北京召开。会上发布了题为“2024年下半年中国经济发展展望”的宏观报告（以下简称“宏观报告”）。
清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵在会上建议，2024下半年必须要抓住时机，推出短期政策提升消费，提升整个中国经济短期的增长活力。例如，中央财政可以在十一黄金周期间发放一万亿数量级的消费券，来鼓励或补贴百姓的消费。基于消费券发放的乘数效应，一元消费券会带来约四元消费，使政府税收随之上升。
据宏观报告测算，发放消费券最终基本上不会消耗中央财政收入，却可换来消费信心、市场繁荣及中国经济整体走势的上升。同时，通过多发国债置换地方债，而非逼地方政府还债，以重新激活地方政府正常的经济活跃度。若改革政策到位，预计2024年中国经济增长为5.1%，并持续企稳回升。
实际增速降幅超过潜在增速
进入2024年之后，党中央、国务院出台了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》、发行超长期特别国债等多项政策，各地、各部门也在推动各项宏观政策的持续落地，经济运行中的积极稳定因素不断积累。
国家发改委数据显示，截至5月19日，增发国债项目已落地的1.5万个项目中，1.1万个已经开工建设，开工率达到72%。
近日，世界银行发布最新一期《全球经济展望》也将2024年中国经济增长预期由4.5%上调至4.8%。
十四届全国政协经济委员会副主任尹艳林在会上表示，今年上半年经济呈现总体平稳、新动能活跃、效益改善、社会稳定的发展格局，国际社会对中国经济的发展前景有信心。
“从总量目标上来讲，我们应该是超额完成任务，上半年可以超额实现年初制定的5%增速目标，但是我们也同时要看到经济当前运行的实际体感和实际强度要低于市场的普遍预期。”清华大学中国经济思想与实践研究院常务副院长历克奥博说。
尹艳林也指出，当前经济运行中还面临诸多困难挑战，集中表现为“经济循环不畅、热度不高”。
从外部看，国际循环存在障碍，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性明显，尤其是非经济因素风险上升，美欧加征关税，外贸出口增长可否持续、利用外资形势能否持续好转面临挑战。
从内部看，国内循环存在堵点、卡点，国内有效需求不足的状况没有根本改变，消费价格处于低位，工业品出厂价格以及房地产市场相关指标还在下降，宏观政策一致性落实面临障碍。
“主要原因在于我国仍处于新发展格局构建之中，国际循环和国内循环相互促进的格局还未形成，国内已出台政策的效果显现还有一个过程，有的部门政策出台略显被动，有的落地存在困难，有的可能没能走在市场曲线的前面，所以市场预期没能得到根本改善。一些市场主体观望、犹豫情绪较浓。”尹艳林说。
宏观报告显示，中国经济增长潜力仍然巨大，潜在增速在2021—2025年，2026—2030年，2031—2035年三个时间段的平均值分别为5.81%，5.31%和4.77%。但近年中国实际增速的降幅明显超过潜在增速。2010—2019年间GDP增速从10.6%下降至6.0%，平均每年下滑约0.5个百分点。2020—2023年，四年复合平均增速4.7%。要有忧患意识，防止短期性周期性因素由于政策应对不及时演变为长期趋势，要解决由于房地产、地方债、消费不足等问题导致的内需持续性放缓。
在尹艳林看来，更为深层次的原因在于我国经济正处于新旧动能深度转换之中，宏观政策如何落实“先立后破”，使经济平稳转型，还有待深化认识、妥善把握。对此，接下来要靠前发力，落实已经确定的宏观政策，加大改革和调控的力度，活跃经济，提振信心，巩固和增强经济回升向好的势头。
通过增发国债对冲需求收缩
李稻葵认为，影响当前宏观经济运行最主要的问题还是地方债的问题。通过对IMF数据估算，2023年地方政府显性债务规模达39.6万亿，增速达12%。
同时，地方政府综合财力增速与债务余额增速差距不断增大。广义财政支出由2020年的41.2%下降至2023年的37.4%，下降3.8个百分点。
“政府部门在以往经济运行中，一只手是从居民，从企业那里征收税收，同时从金融部门借钱；另一只手去搞建设，搞采购，搞支出，过去这四年政府部门的广义支出下降了3.8%，当前的财政支出不仅没有逆周期来扩张，反而是有一个收缩的过程，当然会加剧宏观经济收缩。”李稻葵说。
对此，尹艳林强调，如果市场预期近期还没有明显改善，投资和消费需求仍起不来，就要考虑提高财政赤字率，增发新的国债，以弥补地方土地出让收入下降的缺口、税收减收的缺口以及消费投资需求的缺口。
李稻葵认为，要重新认识国债的性质，要多发国债，用发国债的钱去置换地方债，要重新激活地方政府正常经济的活跃度。
当然，社会上对于增发国债也存在不少疑虑。比如，是否会引发通货膨胀?
报告指出，中国拥有比美国更好的发债条件，大规模发行国债的同时，引发通胀的可能性并不大。而且中国当前的主要问题是总需求不足，产能利用率低，物价持续低迷，低利率环境。中国能够通过足够的生产能力压制通胀，当前是一个很好的发债窗口期，可以通过发行国债为经济增长创造一个良好的环境。
是否有足够的国债发行能力、发债空间和偿付能力?
报告指出，当前，我国较高的国民储蓄率以及规模庞大的中央政府净资产使得我国拥有足够的家底和较强的国债发行能力。虽然我国地方债面临较大的偿债压力，但是国债占GDP比率相对较低，政府负债规模总体安全，未来仍有较大的国债发债空间，
值得注意的是，我国发行国债的付息成本相对较低。以最新的10年期国债收益率为例，美国为4.28%，而中国仅为2.28%。
鉴于以上多方面因素，尤其是有稳固的国家信用作保障，因此无需对中国的国债发行能力和偿付能力过度担忧。
对于即将召开的二十届三中全会，市场普遍认为财税改革将再进一步。
报告建议，把征税环节后移并部分下划地方，改变地方政府的经济激励。把增值税、消费税等生产环节征收为主的税转为消费环节征收，税收部分划归地方，使地方政府的税收激励从吸引项目转向吸引人，遏制地方政府过分热衷于吸引投资与生产，忽视消费与收入，激励地方政府以人为中心促发展，提高居民收入，完善基本公共服务，消除消费的后顾之忧，提高消费动能。
尹艳林表示，下一步，要贯彻落实会议精神，进一步全面深化改革。要坚持制度建设为主线，处理好政府和市场的关系，真正落实让市场在资源配置中起决定性作用，更好而不是更多发挥政府作用。