智库要论｜实现中国人口高质量发展的应对战略与政策建议
内容提要
全面建设社会主义现代化国家面临新的人口形势。围绕人口变化及其影响，建议实施五方面政策举措，突出数量挖潜与素质提升结合、技术进步与制度创新结合、分布优化与资源环境持续改善结合，创造条件于变局中开新局，充分发挥人口减少的正面影响，降低负面影响，创造条件将不确定的影响转化为正面影响，推动实现人口数量红利向人口素质红利的有效转换，以人口高质量发展支撑中国式现代化。
一
延续人口数量红利
当前和今后相当长一个时期，中国人口和劳动力规模仍然巨大，进一步充分释放人口数量潜力，是缓解人口减少负面影响、延续人口数量红利的最直接有效战略。
1.推动实现充分就业
中国仍具备大量有潜力的就业人口，尽可能提高劳动年龄人口参与劳动的比率、降低失业率，可有效对冲劳动年龄人口减少，加快培育劳动力市场制度体系，优化就业环境和服务，加强劳动保护，针对女性、中高龄农民工、长期失业后退出劳动市场人员等群体精准施策，减少劳动力求职和自由流动的障碍，充分提高和释放就业意愿。
2.加快推动农业人口转移和市民化进程
一是农业劳动力转入非农产业。过去十年，中国年均转移农业劳动力850万人，未来十年，预计每年仍有数百万规模具有转移潜力的劳动力。二是农村户籍大学生进城。未来十年，每年还将有100万新毕业的农村户籍大学生留在城市。三是推动农村闲置劳动力就业。农村还存在大量季节性失业、技能不匹配的闲置劳动力，可通过有针对性开展培训、以工代赈等方式，推动这部分人群就近进城务工。同时，中国还有2.96亿农民工，可进一步放宽落户条件，完善城乡间医疗、养老等社会保障转移接续政策，支持子女平等入学入托，来推动农民工及随迁家人市民化，进而提高其就业稳定性和劳动生产率。
3.满足和尽可能实现合理生育意愿
参考各国政策经验，支持生育要重点开展服务支持类政策，同时配套部分有效的经济支持类政策。大力兴办婴幼儿托育机构，提高幼儿园供给的便利性和普惠性。探索住房政策向多孩家庭倾斜。加强时间支持，规范设置和全面落实生育假期，落实政府、用人单位、个人等多方责任。研究对多孩家庭实行累进制财政补贴。完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施。将辅助生殖治疗费用纳入医保。加强文化支持，倡导尊重生育的社会价值，重视家庭建设，推进婚俗改革，建设生育友好型社会。
二
提升人口素质红利
中国人口素质提高快、潜力大，促进人口素质转化为发展红利，是未来中国人口高质量发展的主要战略基点。
1.提高人均受教育年限
当前中国劳动年龄人口平均受教育年限为10.9年，主要发达国家平均为13.2年，需要加大政策力度，进一步推动人均受教育年限较快提升。党的二十大报告指出，培养造就大批德才兼备的高素质人才，是国家和民族长远发展大计。把建设教育强国作为推动人口高质量发展的战略工程。加强0～3岁儿童早期干预，建设婴幼儿早期教育公共服务体系。强化义务教育教材选编和教师培养，通过远程教育方式推行高水平标准化课程。条件成熟时增加义务教育年限，向学前和高中阶段延伸。优化教育结构，提高人才培养与经济社会高质量发展的契合度。吸引国际高水平理工农医类大学来华办学。培养拔尖创新人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地。
2.建设终身职业技能培训体系
建立从劳动预备到创业就业转岗升职全过程的终身培训体系。优化学校学科设置，鼓励校企联合培养。建设公共实训基地和线上培训平台。加强对人工智能等新一代通用技术的培训，强化数字化赋能，建设学习型社会。建立覆盖全生命周期的人力资本投资和公共服务保障机制。
3.着力提高健康水平
中国人均预期寿命已达到78.2岁，但健康水平还需进一步提升，着力提高健康预期寿命。深入实施妇幼健康促进行动，保障儿童健康成长。通过加强重大慢性病健康管理等提升人口健康素质。深入开展健康中国行动，全方位全周期保障人民健康。
三
推动技术进步对冲人口变化负面影响
技术进步速度在一定程度上决定了国家发展的边界，加快技术进步可以有效对冲人口减少和结构变化的负面影响。
1.加快人工智能和机器替人发展
对企业开展劳动力节约型技术创新进行研发补贴和税收减免。加快无人驾驶、无人工厂等在特定区域率先试点。支持发展能够大量节约劳动力的“大模型+”等技术。建立对新业态的敏捷监管机制，及时科学出台行业规范进行发展指引，发挥数字企业的创新引领作用。
2.以新技术推广应用提高投入产出效率
加大制造业技术改造补贴和减税力度，鼓励企业进行新技术设备更新投资。加快新技术推广和经验扩散，提高单位劳动产出效率，减轻经济增长对劳动力要素的依赖。发挥龙头企业带动作用，推动数字化、物联网等技术沿产业链供应链扩散，全面提高要素组合效率。
四
优化空间布局与资源配置
人口分布与资源匹配是个动态过程，节约集约利用人口减少后的闲置腾退资源，是发挥人口减少正面影响的重要途径。
1.推动人口收缩城市减量化发展
通过合并行政区、撤街设镇，提升人口收缩城市公共服务和基础设施利用率。合理压缩人口收缩城市的基本建设支出和“三公”经费。实行差别化的城市建设用地指标管理。设立人口收缩城市转型发展基金。稳妥处置相关地区政府性债务风险。
2.促进资源高效节约集约利用
适应人口流动新要求，优化区域经济布局，完善人员编制、土地供应、财政转移、公共服务与人口增减挂钩机制。严格土地规划管控。统筹推进农村“三块地”改革。推动乡村全域土地综合整治，增强农业生产功能和生态功能。推广利用资源节约型技术和模式。根据人口变化及时调整资源领域重大工程的规划设计方案。抓住人口减量发展蕴含的新机遇，推进环境保护和生态建设，加强生态环境修复工作。
五
积极应对人口老龄化
顺应人口老龄化、高龄化加重趋势，提升养老保障安全，构建老龄社会新发展模式。
1.全面加强养老服务体系建设
实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。支持养老资源重点向社区和群众身边聚集，加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。加快推进基本养老保险全国统筹，统一全国缴费基数和费率标准，提高地区间公平性。适当降低名义缴费率，提高实际缴费效率。继续划转部分国有资本充实社保基金。深化社会保险制度改革，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，扩大第二、第三支柱覆盖面，增加全社会养老财富储备。
2.积极发掘老年人力资本
从现在到2035年，每年平均有1亿的60～64岁年轻段老年人，其中，七成处于健康状态，部分有意愿有条件继续参加工作。在深入研究延迟退休政策及影响的基础上，采取小步调整、弹性推进的方式启动延迟退休，针对劳动者意愿和健康条件、行业和岗位特点分类设定退休年龄。合理设置过渡期，研究激励机制，同步全面细化完善老年人再就业和权益保障的相关法律法规。
3.大力培育银发经济
推动智慧、健康、养老相结合的新技术研发应用。推动老年康复器具、老年用药、养老机构、老年地产、居家服务、适老化改造等领域产品和服务开发。尽可能促进老龄化过程中快速增长的老年需求与有效供给自我循环起来。进一步明确“事业”与“产业”发展边界，加快商业化老年服务产业发展，完善相关金融配套和行业监管。
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