新《处罚办法》探讨：浅谈责令改正制度在执法实践中应注意的几个问题
转自：中国环境报
责令改正命令是行政机关依法要求违法行为人通过作为或不作为的方式改正违法行为，以达到维护行政管理秩序、保护生态环境的执法目的，在生态环境执法中占有重要的基础地位。在总结原《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条原有责令改正制度经验的基础上，《生态环境行政处罚办法》第九条对原有责令改正制度进行了完善和修订，以适应新的经济社会发展和生态环境保护形势需要。结合执法实践，笔者认为实施中应该注意以下几个问题。
责令改正命令的适用
责令改正与行政处罚同步实施。《生态环境行政处罚办法》第九条第一款规定：生态环境主管部门实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。这条源于原《环境行政处罚办法》第十一条第一款，与《行政处罚法》第二十八条第一款表述一致。这条规定要求执法人员在处罚的同时要监督违法行为人改正违法行为，不能以罚代管，一罚了之，以实现教育当事人自觉守法、保护环境的目的，是行政处罚的必然要求。
责令改正是行政处罚前置条件。改正违法行为是环保合规的普遍性要求，有的法律法规规定责令改正为行政处罚前置条件，只有当事人拒不改正违法的才给予行政处罚。
如《大气污染防治法》第一百一十八条第二款规定：违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。此时执法人员要依法下达责令改正命令并监督执行，如果不改正违法行为就要启动处罚程序依法惩戒。
责令改正是按日计罚前置条件。属于《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定的违法行为要按照该法第八条规定下达责令改正决定书，责令立即停止违法排污行为，30日内复查仍拒不改正的，可以启动按日计罚程序依法严惩。
还有的法律法规只有禁止性规定或管理措施要求，但并无罚则，主要是一些原则性或鼓励性行政管理措施。如《噪声污染防治法》第五十条规定：在车站、铁路站场、港口等地指挥作业时使用广播喇叭的，应当控制音量，减轻噪声污染。原则上说责令改正可以适用于所有的违法行为，虽然没有违法责任条款，但原则性要求也是执法监管的依据。
责令改正决定文书下达
责令改正决定文书作为责令改正命令的载体在责令改正制度中占有重要地位，按照原环境保护部《环境行政执法文书制作指南》（环办环监〔2016〕55号），责令改正要式文书要载明改正内容，改正时限，作为行政处罚前置条件的，还要明确告知其逾期不改正应承担的法律责任。《生态环境行政处罚办法》第九条第二款规定：责令改正违法行为决定可以单独下达，也可以与行政处罚决定一并下达。在执法实践中有以下几种方式：
同时下达。行政机关对相对人作出行政处罚同时又责令其改正违法时，为了提高效率往往出具一个行政处罚决定书，包含责令改正和行政处罚两项内容。
单独下达。对于仅有责令改正命令但不伴随行政处罚而单独适用的，如行政处罚或按日计罚前置条件、仅有义务条款无罚则的，责令改正决定书则应单独下达，一是对违法行为人的约束，二是若不服从命令也是后续执法监管启动行政处罚程序或强制执行程序的依据。
在笔录中记载承诺内容。对于《行政处罚法》第三十三条规定的违法行为轻微及时改正依法不予行政处罚的情形，这里的及时改正落实情形是轻微违法惩罚与否的重要判断标准，对及时配合行政机关进行案件调查并履行责令改正命令的，只作为对当事人违法行为采取不予行政处罚处理的一个情节进行考量，无需使用要式执法文书。北京市生态环境局积极探索建立了现场检查、复查整改完毕、不予立案的全过程留痕制度，纳入《北京市生态环境领域不予行政处罚事项清单》管理的事项，执法人员在笔录中记载整改要求和时限，当事人签字确认、承诺并及时改正的不予处罚，同时对当事人进行教育并在移动执法系统中记录。
责令改正命令实施程序及救济途径
《行政处罚法》第二条规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。由于处罚是对行为人额外施加新的法律义务，《行政处罚法》第四十四条、四十五条规定行政机关在做出行政处罚决定前要履行告知义务，听取当事人的陈述申辩。《生态环境行政处罚办法》第八条列举的警告、罚款、吊销许可证件、责令停产整治等6种行政处罚种类，都要执行告知及陈述申辩等严格法定程序。
但是责令改正只是当事人在法律规范内履行既有的法定守法义务，没有减损当事人的权益或者增加当事人的义务，不具有制裁性，不是行政处罚，《生态环境行政处罚办法》第九条第三款规定：责令改正或者限期改正不适用行政处罚程序的规定。因此，告知和陈述申辩不是做出责令改正决定前的法定程序，由于《行政处罚法》没有专门规定，从行政决定的一般要求来说，责令改正决定应遵循调取相关证据认定违法事实、经过行政机关领导批准、依法制作责令改正决定书并加盖公章等基本程序。虽然针对各种不同的具体违法行为法定的责令改正内容形式多样，但由于程序上没有特殊要求，《生态环境行政处罚办法》取消了原《环境行政处罚办法》第十二条列举的责令停止建设等8种责令改正形式，不再加以区分，有利于责令改正决定发挥便捷高效、及时纠正违法、保护环境的作用。
虽然责令改正命令没有制裁性，但也属于影响当事人权利义务的负担性行政行为，为避免缺乏严格程序作出责令改正决定触及行政相对人的合法利益，根据《行政诉讼法》的相关规定，当事人不服责令改正决定的，有权通过申请行政复议或提起行政诉讼途径保护自身合法权益，执法人员应不断提高行政决策能力，做好防范及应对。
用足用好法律手段确保责令改正命令执行到位
原《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定：责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。《生态环境行政处罚办法》已经取消了该款规定。
笔者认为：原《环境行政处罚办法》是2010年出台，当时环保领域行政处罚手段单一，罚款数额较低，普遍存在“守法成本高、违法成本低”。为不违背一事不二罚的原则，原《环境行政处罚办法》将一个持续的违法行为设定了一个法定的中断点，将未按期改正之后仍持续的违法行为认定为一个新的违法行为可以再次实施处罚，以此应对环境执法力度不足。随着经济社会发展及环境保护意识增强，2015年新环保法及配套办法出台了按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等“组合拳”，环境保护单行法也加大了处罚力度、强化了拒不改正递进措施，为解决“违法成本低、守法成本高”提供了有效的法律惩戒手段。对于违法行为人无视生态环境部门下达的责令改正命令、不履行改正义务，蔑视法律权威的恶意违法行为，依法应按照拒不改正违法行为处理：
加重处罚
如：《中华人民共和国噪声污染防治法》第八十一条规定：未对商业经营活动中产生的噪声采取有效措施造成噪声污染的，由地方人民政府指定的部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款，并可以报经有批准权的人民政府批准，责令停业。
按日连续处罚
根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定，超标超总量、逃避监管偷排、违法倾倒危废等违法排放污染物行为，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚。
限制人身自由罚
根据《环境保护法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者对未批先建、无证排污、生产、使用国家禁止农药拒不改正的，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。
申请法院强制执行
对严重违法拒不改正行为适用严厉惩戒手段必须符合法定的适用条件。对于一般违法的责令改正命令，只要具有可执行内容并且当事人拒不履行义务的，生态环境部门可以依据《行政强制法》第五十三条规定申请人民法院强制执行。
天网恢恢，疏而不漏。责令改正届满后持续违法行为不再被强制认定为新的违法行为并不代表放松监管，而是督促执法人员深入学习《生态环境行政处罚办法》及生态环保专业法规标准，适应环境法治建设新要求，用足用好法律赋予的惩戒手段，切实保障执法监管到位。