加强无主管楼院综合治理 推动郑州城市有机更新
加强无主管楼院综合治理推动郑州城市有机更新
□曹占伟
城镇老旧小区改造提质是郑州城市推进有机更新、落实“人民城市人民建、人民城市为人民”重大要求的重要举措，是一项重大民生工程，能够有效改善居民的居住条件和生活品质，对进一步优化城市供给结构、激发投资消费活力、改善城市公共服务、促进社会公平正义、加强基层社会治理具有重要意义。对于老旧小区改造中硬骨头无主管楼院的综合治理，经过多年努力，郑州市已经取得一些成功的经验，诸如采取坚持党建引领，建立支部联建和干部分包工作机制，通过机关党组织和社区、楼院党组织的常态化“联手”，凝聚多方力量等。但是，面对历史欠账和老百姓对美好居住环境的渴求，郑州市仍需要以强化顶层设计，围绕让人民群众安居这个基点，聚焦为民、便民、安民，构建综合治理的政策体系，建立资金共担机制，引入现代物业管理服务，完善提升多元治理格局，推动建立健全长效机制，有效改善居民的居住条件和生活品质，推动城市更新方式转型和经济高质量发展。
一、做好顶层制度设计构建综合治理政策体系
习近平总书记强调，政策和策略是党的生命。对无主管楼院治理的探索尚处在起步阶段，做好顶层设计，制定合理有效的政策，对于提高治理效能、建立长效机制具有重要意义。
在顶层制度设计方面，郑州市应以国务院办公厅发布的关于老旧小区整改的指导意见为根本遵循，坚持指导意见确定的无主管楼院综合治理的基本原则：其一，坚持以人为本，把握改造重点。从人民群众最为关心的问题出发，确定诸如完善提升小区配套和市政基础设施等工作重点。其二，因地制宜，做到“一院一策”。无主管楼院情况千差万别，要根据实际科学制定改造目标，不搞“一刀切”，杜绝形象工程、面子工程。其三，坚持居民自愿，调动各方参与。通过广泛的宣传，激发居民参与小区提质升级的主动性、积极性，充分调动小区关联单位、社会力量参与改造、支持改造，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。其四，坚持建管并重，加强长效管理。以加强基层党建为引领，将社区治理能力建设融入改造过程，促进小区治理模式创新，推动社会治理和服务重心向基层下移，完善小区长效管理机制。
在政策体系方面，一是制定多方参与主体的责任与奖惩办法。各地要建立健全政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的专门工作机制，明确各有关部门、单位和街道（镇）、社区职责分工，制定工作规则、责任清单和议事规程；建立督导督查体制机制，明晰奖惩办法，提高参与主体的责任感与积极性。二是制定无主管楼院综合治理的内容和标准。无主管楼院综合治理的内容包括改建配套基础设施、改造提升人居环境、改善优惠居民服务、改进规范社区管理等，综合治理的责任主体要在广泛征求居民意见基础上推动制定“一楼一策”项目改造方案。依据安全健康、设施完善、管理有序的目标要求，制定无主管楼院综合治理的各项整治改造指标体系。三是建立健全社会资本参与综合治理的政策体系。制定社会资本通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式参与无主管楼院综合治理的政策和办法；制定支持各类企业以“平台+创业单元”方式参与养老、托育、家政等社区服务的政策。
二、统筹各方资源建立资金共担长效机制
无主管楼院是因原主管单位改制、破产等因素退出历史舞台后，由街道和社区代管而产生的历史遗留问题。在整治改造过程中出现的大量资金缺口是掣肘楼院治理的最重要问题之一。探索建立各级政府、管线单位、业主、社会组织、企业等多方资金共担的长效机制十分必要。一是要加大政府财政支持力度。将无主管楼院综合治理纳入保障性安居工程，中央给予资金支持；省级人民政府、市县人民政府做好配套资金支持；可通过发行地方政府专项债券筹措资金。适当考虑将社区服务专项经费、社区党建费用向无主管楼院倾斜。二是合理落实居民出资责任。按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与楼院综合治理，可通过直接出资、使用修缮基金、让渡小区公共收益的方式筹款。考虑到无主管楼院居民外来人口多、收入低、对楼院治理认可度低等实际情况，适当降低小区综合治理的收费标准，并给予老弱病残群体特殊照顾，资金差额部分由各级政府分担。三是鼓励社会资本参与，给予政策和税收优惠。探索政企合作的PPP模式、政府购买服务等途径，引导爱心企业参与无主管楼院的建设管理。各地可通过税收抵扣，减免增值税，免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等形式，给予参与综合治理的社会资本以税费优惠，从而提高社会资本参与的积极性。四是鼓励银行和单位投资。鼓励银行结合各自职能定位和业务范围，按照市场化、法治化原则，加大对无主管楼院综合治理的支持力度；鼓励管线单位主动参与无主管楼院的改造提质工作。
三、创新服务方式探索物业管理新模式
物业管理在完善城市管理功能、提升居民生活品质方面具有重要作用。鼓励引导物业公司进驻老旧小区，开展专业化管理服务，是加强老旧小区无主管楼院整治工作的必要手段。街道办、社区要主动牵线搭桥，促成物业服务落地见效。一是加大对物业公司的扶持力度。要积极落实政府对无主管楼院物业费补贴制度，在办公用房、税收等方面给予政策优惠；鼓励入驻物业公司通过提供开办超市、提供家政服务、维修电器等方式增加营业收入。二是创新物业服务模式。根据各楼院的实际情况，探索不同的物业管理模式。对于居民经济条件较好的楼院，由街道办、社区党委直接出面招标，聘请专业的现代物业公司提供物业服务。对于居民经济条件较差的楼院，可以探索引入红色物业、较低收入物业入驻；街道办和小区应综合考虑楼院与邻近小区的情况，通过拆除围墙、道路修缮等手段打通与周边小区的物理障碍，通过与邻近小区合并管理，统筹物业费的收缴。三是探索“居民自治+物业托管”模式。由楼院自管会代行基本物业管理职能，委托保洁公司、保安公司、绿化公司和维修功能室等专业公司负责卫生、治安、绿化等方面的管理维护。
四、强化基层党组织引领完善提升多元治理格局
在城乡社区治理中，党建处于核心地位，基层党组织是社区治理的战斗堡垒。郑州市无主管楼院综合治理要在基层党组织的领导下，充分发挥居民主体作用，发展壮大社会力量，形成“纵向到底、横向到边、协商共治”的工作格局。一是健全党建引领的协商治理机制。基层党组织弱化、虚化问题是制约社区治理的重要障碍。面对无主管楼院治理的新问题新情况，亟须创新基层党组织设置方式，引导社区党委向社区楼院、楼栋延伸，将居民党支部建到楼院，将居民党小组设置在楼栋，形成社区党委—楼院居民党支部—楼栋居民党小组三级纵向领导结构。在社区党委的领导下，通过充分的民意调查，遴选楼院里政治觉悟高、业务能力强、民意支持率高、有担当愿奉献的党员做居民党支部和党小组书记。基层党组织要积极搭建沟通议事平台，探索利用“互联网+共建共治共享”等线上线下手段，开展多种形式基层协商，主动了解居民诉求，促进居民形成共识，形成治理共同体。二是健全居民自治组织。通过党组织的核心引领，以民主选举的方式建立居民议事会、楼院自管会、业主委员会等居民自治机构，引导居民积极参与楼院自治工作。三是用“趣缘组织”唤醒居民自治活力。居民议事会应以“文明健康生活新方式”为工作导向，以兴趣爱好为有效媒介，打造一批“受欢迎、有热度、广参与”的文体活动项目，积极推动楼院内有共同爱好的居民成立文化、体育、音乐等方面的“趣缘组织”，推动居民文明健康生活方式养成。（作者系郑州工程技术学院马克思主义学院副教授，博士）
