韩志明：国家治理现代化视域下的全国统一大市场建设
原标题：韩志明|国家治理现代化视域下的全国统一大市场建设
来源：国家治理周刊
党的十八大以来，党中央高度重视全国统一大市场建设工作，出台了一系列相关的政策制度和规范性文件，在优化资源配置效率、畅通要素流动、推动经济发展等方面取得了显著成就。但由于历史和现实等方面的原因，市场领域仍存在着行业壁垒、地区封锁、部门分割和市场封锁等问题。上海交通大学国际与公共事务学院韩志明教授在《国家治理》周刊撰文提出，结合当前国内外形势及其演化，加快建设全国统一大市场，不仅是进一步深化改革开放的重要任务，也是推进国家治理现代化的战略任务。要实现从大市场到强市场的升级，需要立破并举打造有为政府，激活并调动社会主体的发展活力与潜力，进而为更好应对国内外压力和挑战提供支撑。
在当前实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，在国家治理现代化转型升级的关键时期，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）的正式发布，明确了加快推进全国统一大市场建设的总体要求、主要目标和重点任务，是中国特色社会主义市场经济体制发展道路上的里程碑。这既是推进经济体制改革的重要部署，是构建新发展格局的内在要求，也是推进国家治理现代化不可或缺的重要一环。加快建设全国统一大市场，是深化市场经济体制改革的重要抓手，可以更好地发挥社会主义制度的优越性，也是推进国家治理现代化的战略任务，能够推动改革开放事业再上新台阶。
加快建设全国统一大市场是推进国家治理现代化的战略任务
改革开放以来，特别是党的十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标，党和国家接连出台了大量相关的规范性文件，高度重视市场经济体制的实践探索和理论总结，提出要加快建立和完善统一开放的市场体系的要求，使资源要素按照经济规律顺畅流动，优化资源配置效率，推动经济快速发展。党的十八大以来，党中央高度重视统一大市场建设的工作，党的十八届三中全会明确提出，要“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，使市场在资源配置中起决定性作用。但由于历史和现实等方面的原因，市场领域始终存在着行业壁垒、地区封锁、部门分割和市场封锁等问题，建立全国统一大市场的任务仍然还没有完成，构成进一步深化改革的重要任务，也成为当前应对国内外压力和挑战的当务之急。
中国自古就是一个大国，地区之间的差异性很大，国家治理的任务非常繁重，其中最基本的任务就是建立全国统一的政治制度、法律制度、市场规则和价值体系，提供明确的、统一的和稳定的秩序。在当代中国经济和社会发展的进程中，由于地区、城乡以及文化等因素的影响，国家的法律制度和政策规定也受到差异性的挑战，形成了各种各样的治理难题，尤其是地方保护主义根深蒂固，滋生出大量的市场乱象和管理难题，甚至是腐败问题。市场领域中大量隐性或显性的封锁，割裂了部门或区域之间的经济联系，增加了市场运行的成本，损害了市场主体的权益，也限制了资源的优化配置，阻碍了社会生产力的发展。这样不仅制约了国家谋划重大战略规划的能力，也降低了国家治理的权威性和有效性。
加快完善社会主义市场经济体制是深化经济体制改革的重要目标，是建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的基本路径，也是推进国家治理现代化的重要使命。特别需要指出的是，建立统一开放、竞争有序的市场体系，绝不仅仅是土地、劳动力、资本以及产品和服务等要素的流通及其优化配置问题，更涉及到转变政府职能、建立技术标准、实现公平执法和加大监督力度等政府治理层面的问题，还涉及到参与国际竞争和实现共同富裕等国家战略目标。加快推进全国统一大市场建设，就必须要加大力度建立健全法治体系、优化政府职能体系以及全面提升社会活力，为全国统一大市场建设提供良好的保障和支撑，尤其是要实现全国范围内资源的优化组合，不断提升国家统筹经济社会发展的效能。
统一的大市场需要统一的制度体系，建设全国统一大市场必须要强化中央的权威性，完善相关的法律法规、技术标准和多边协调机制等，深入调整中央与地方以及地方与地方之间的关系，发展高度灵活和行之有效的矛盾纠纷解决机制。这也意味着，要以全国统一大市场建设为突破口，打破制约市场经济体制发挥作用的要素和环节，推动政府治理体系的改革和创新，营造更加公正、公平和透明的市场环境，推进国家治理体系的转型升级。而进一步理顺政府、市场和社会三者之间关系，不仅是建设全国统一大市场的枢纽所在，也是把市场经济体系与社会主义制度优势结合起来的关键途径，具体包括强化统一的法律制度、建设高标准联通的基础设施、形成统一的商品与服务市场、强化公平公正监管、规范不正当竞争行为，避免地方政府之间的恶性竞争及其效率损失，全面迈向高质量发展的新格局。
从大市场到强市场的升级
市场经济体制通过高度简化的价格机制，来安排和协调人类社会的生产生活，是人类文明发展的重要成果。坚持和完善社会主义市场经济体制，既是中国改革开放伟大实践探索的要求，也是思想认识逐步深化的结果。从党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，到党的十九大强调要加快完善社会主义市场经济体制，社会主义市场经济体制不断发展和完善，党和国家对市场机制的认知也不断深化。其中，从“使市场在资源配置中起基础性作用”到“使市场在资源配置中起决定性作用”，不仅是指市场配置资源的数量和范围等方面的“量”的变化，更是市场配置资源的强度和深度等方面的“质”的提升。发挥市场在资源配置中的决定性作用，构成了经济体制改革以及相关领域改革的基本方针，体现出党和国家对市场经济体制的作用更加重视，对经济发展规律的把握更加精准，对运用市场机制更加自信。
经过四十多年的持续发展，中国已经成为世界第二大经济体、全球第二大消费市场、全球规模最大的网络零售市场，初步显示出超大规模的市场优势。但也不得不看到，超大规模市场在拉动经济增长、促进专业分工和优化资源配置等方面的作用还体现得不够充分。特别是，随着各个领域市场化改革的不断推进，土地、资本、劳动力、资源、技术、知识和数据等重要的生产要素也不断市场化，市场化改革的广度和深度都不断拓展，加快了现代市场经济体系的形成。但国内市场的区域壁垒和地方保护也逐渐升级，还变得更加精巧和隐蔽，比如从保护本地资源和商品转向保护本地要素和服务，从保护本地企业转向保护本地市场，从简单护短保护转向给予差别化优惠待遇等。这些导致市场体系的分散，市场机制的扭曲，要素资源的阻滞，更导致发展成果分配的不公平。所以，市场虽然很大，但却不统一，更不强大。
当前我国社会主要矛盾已经发生了深刻的变化，加之全球经济发展不确定性带来的新挑战，因此迫切需要打造国内循环与国际循环良性发展的新格局，更好地利用好国内国际两个市场，推动全国统一大市场建设再上新台阶，充分发挥超大规模市场的优势，核心任务就是做强市场，由大转强。做强市场不仅是要扩大市场的规模和范围，搞所谓“大而全”的大市场建设，而且也是要注重制度规则更加完备，结构层次更加优化，市场发展更高质量，影响力和吸引力更强，驱动经济高质量发展，推动国民经济供给与需求达到更高水平上的动态均衡。只有立足全国，做大做强市场，提高经济发展的能级，才能实现经济高质量发展，才能促进社会的良性运行，才能满足人民日益增长的美好生活需要，才能有效消解外来风险的侵袭。
做强市场必须要依靠深化改革来实现。面对市场条块人为分割、市场要素流动不通畅、资源配置效率不高、市场竞争不公平等突出问题，特别是地方保护主义、歧视性优惠政策、选择性执法等地方性壁垒，做强市场意味着要打破市场壁垒，破除地区分割，瞄准产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用准入等关键问题，实现制度规则、流通体系、要素配置、商品服务市场和市场监管的统一。其中重点是畅通市场循环，促进资源要素的顺畅流动，实现资源的高效配置，构建公平竞争、高效运行和动态均衡的国内市场。当然，改革绝不是枉顾地区差异搞“一刀切”，更不是要完全抹杀地方的比较优势，而是要在坚持全国一盘棋的前提下，协同发挥地区特色及其优势。这是要在坚持区域发展重大战略和区域协同发展战略的基础上，循序渐进，从点到面到全局逐步推进，最终建立全国统一的大市场。
当前世界正经历百年未有之大变局，国内外的环境发生深刻复杂的变化，改革开放事业面临的困难和挑战日益增多。2020年以来，中央连续发布了关于要素市场化配置、市场经济体制、高标准市场体系、高质量发展、全国统一大市场等经济体制改革的重磅文件，为持续做大做强全国统一大市场提供了明确的战略方向和政策指引。特别是，在数字技术快速发展和应用的背景下，物流配送、信息传播和商品销售等领域的数字经济业态加快发展，推动了产品和服务市场的高标准联通、数字化改革和智能化升级，为建设全国统一大市场提供了案例，积累了经验，开辟了道路。可以预期的是，方兴未艾的数字经济必将在建设全国统一大市场的过程中发挥重要的引领和支撑作用，塑造更加强大的数字生产和消费大市场。
立破并举打造有为政府
市场经济的发展和完善，离不开国家治理的保障和支持。全国统一大市场建设必须处理好政府与市场的关系，厘清政府与市场的边界，既要合理发挥“有形之手”的保障作用，更要积极发挥“无形之手”的杠杆功能。政府既要做到有所作为，也要做到有所不为，这也是现代市场经济体制发展的基本经验。而真正要坚持和落实这些经验，首先必须要从国家治理上寻找答案。正如《意见》第“二十七”条所指出的，加快全国统一大市场建设，必须要“加强党的领导”，充分认识到全国统一大市场建设对于构建新发展格局的重要意义，切实把思想和行动统一到中央的决策部署上来，发挥中央集中统一领导的制度优势，加强全国统一大市场建设的顶层设计，坚决做到全国一盘棋，打破各种制约统一大市场建设的障碍。
有为政府意味着政府必须要头脑清楚，意志坚定，积极进取，有所作为，在遵循市场经济规律的基础上，充分发挥统筹规划和宏观调控的能动作用，使经济和社会活动回归到市场的轨道上来，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时也要注意避免市场调节的盲目性、自发性和滞后性，补救和矫正市场失灵的消极后果。但政府有所作为并不是政府可以任意作为，更不是胡乱作为，而是有边界、有限制和有约束的作为，这就要求政府必须要在法治的框架内积极作为，把精力放在为全国统一大市场建立和完善产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用等制度体系上，以制度优势推动统一大市场建设，尤其是落脚在市场准入和市场监管等关键问题上，做到不缺位，不越位，使政府与市场相辅相成，相得益彰。
同样重要的是，有为政府也意味着政府必须要有所不为。有所不为不是政府无所事事，放任自流，不管不问，而是指政府必须要抛弃“一亩三分地”思维，按照市场规律办事，切实转变政府职能，既不能盲目自信，认为政府能够比市场做得更好，也不能狂妄自大，认为政府能做好市场做不好的事情，避免介入市场机制能够发挥作用的领域，依法依规维持市场机制的良性运行，促进合法经营，公平竞争，有序发展。特别是，有所不为必须要树立大局意识，坚持法治的底线，尊重企业的市场主体地位，尊重企业和企业家，坚决避免乱作为，比如随意打乱企业的正常工作，粗暴要求企业停工停产，给企业和企业家“穿小鞋”，不择手段地招商引资。当然，有所不为与有所作为是相对应的，最终也是为了更好地有所作为。
有为政府建设的关键在于立破并举，有破有立，双向用力。其中“立”主要是贯彻和落实中央的部署和要求，紧扣全国统一大市场建设的目标和部署，着眼于运转规范、标准明确、公平竞争和平等开放等方面的制度统一，切实解决市场主体的难题和诉求，为社会各方提供稳定和可预期的市场环境，尤其是要大力推进政府治理理念、制度和方法的革新，注重应用数字化技术创新市场监管方式等，推动国内市场由大到强的转变。“破”则是指聚焦全国统一大市场建设中的突出问题，加快清除统一大市场建设中的难点、痛点和堵点，加快建立健全统一大市场的基础性制度，着力解决市场垄断、不正当竞争行为以及招商引资的恶性竞争行为，加速破除各种封闭小循环和小市场，全方位消解分割市场的力量，消除地方保护主义的土壤。
建构更加有活力的社会
政府、市场与社会是有机统一的，是不可分割的。政府与市场的关系及其运行，都牢牢扎根于社会的土壤之中，既深受社会因素的影响，也影响到社会的运行及其风格。从《意见》的内容来看，加快建设全国统一大市场，与社会建设有关的地方主要体现在：第一，从长远目标来看，全国统一大市场建设可以降低市场交易成本，减少各种人力和资源的损耗，最终能够降低社会运行的成本，提高社会发展的水平；第二，完善社会信用数据网络，健全守信激励和失信惩戒机制，建立统一的社会信用制度，将失信惩戒和惩治腐败等结合起来，这些本身也是社会建设的重要内容；第三，统一大市场建设需要积极发挥社会力量的作用，比如支持社会力量开展检验监测业务，发挥行业协会或商会等的作用，推动对市场主体的社会监督，加大市场政策的社会公开力度。
大力建构充满生机与活力的社会共同体，打造多元良性互动的社会治理新格局，为全国统一大市场建设营造良好的社会氛围，也是支撑全国统一大市场建设的基础性工程。社会活力体现在政治、经济和社会文化以及人的发展等各个方面，具有广泛而深刻的市场价值：首先，打造更加有活力的社会能够更好地维护社会民众的权益，推动社会主体广泛而深度的参与，提高社会民众的法治和民主素养，提升市场的法治化水平；其次，更加有活力的社会也能提升社会主体的自主性和能动性，激发多元社会主体的自治和共治，提高社会运行的效率，促进社会的和谐稳定，为市场提供良好的外部环境；最后，具有活力的社会能够激发社会民众的聪明才智，多维度孕育和激活市场改革、发展和创新的潜力，最大限度地提升最大多数人民群众的利益，满足广大人民群众美好生活的需要。
市场主体是全国统一大市场建设的中坚力量，市场主体的积极性、主动性和创造性，直接影响着全国统一大市场发展的质量和潜力。但这些也是跟社会活力紧密相关的。充满活力的社会允许人们自主选择差异化的生活方式，发展特异性的思维方式，去构想新事物，去创造新事物，最终激发出全社会的创造力和创新力。市场的创新及其活力说到底根植于深厚的社会精神，具体的精神元素包括开拓创新的意识、独立自主的精神以及积极进取的态度，比如要真正尊重企业家的地位，就必须要形成开放平等的社会文化，尊重企业家敢为天下先的创新意识，切实增强企业家的安全感，给予企业家应有的地位和荣誉。只有社会更加丰富多彩，拥有更多精彩而丰富的灵魂，才能激发社会民众的想象力，才能带来创新发展的浪潮，获得改革和发展的红利。
打造具有活力的社会，必须要加强社会的系统化建设，深入推动民主和法治建设，为社会运行提供良好的规则和秩序，坚决维护广大人民群众的切身利益，从而激发社会的积极性、自主性和创造力，打造互联互通与共建共享的社会治理格局。尤其需要注意的是，要打造与统一大市场相适应的活力社会，既需要通过市场经济发展的成就来反哺社会，改善人民群众的生活品质，为社会生活注入平等意识和契约精神，也需要严格划定政府与社会的权力边界，避免政府大包大揽。最后，建设全国统一大市场能够把有为政府与有效市场充分结合起来，实现有为政府、有效市场和活力社会的良性互动，正向循环，相辅相成。只有社会更加有活力，市场才会更加有动力，政府才能更加有定力，国家才会有更强的综合国力。