判例：经营过程中产生的排污通风通行等相邻关系纠纷不构成《行政许可法》第八条第二款所规定的“客观情况发生重大变化”
来源：老梁市监论谈
上海市黄浦区人民法院
行政判决书
（2017）沪0101行初240号
原告上海市黄浦区典艺馄饨店，经营地上海市黄浦区。
经营者胡海耀，男，1963年12月27日出生，汉族，住所地上海市黄浦区。
委托代理人周富毅，北京（上海）京都律师事务所律师。
被告上海市黄浦区市场监督管理局，住所地上海市。
法定代表人张芹。
委托代理人林敏华，女。
委托代理人聂海军，上海儒君律师事务所律师。
被告上海市食品药品监督管理局，住所地上海市。
法定代表人杨劲松。
委托代理人汤奥博，男。
原告上海市黄浦区典艺馄饨店（以下简称典艺馄饨店）不服被告上海市黄浦区市场监督管理局（以下简称黄浦市场局）食品经营许可证换证申请驳回决定，以及不服被告上海市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）所作行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月11日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭进行了审理。原告典艺馄饨店的经营者胡海耀及其委托代理人周富毅，被告黄浦市场局副局长凌培东及委托代理人林敏华、聂海军，被告市食药监局的委托代理人汤奥博，证人许某1、许某2、赵某某、章某某、曹某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：原告典艺馄饨店位于本市威海路XXX号底层前后客。2013年11月14日业主胡海耀作为个体工商户，以典艺馄饨店为名取得餐饮服务许可证，有效期限为2013年11月14日至2016年11月13日。2016年10月20日，原告向被告黄浦市场局申请延续食品经营许可。被告黄浦市场局于同日受理，当日进行了许可证延续现场核查，经核实确认原告经营许可条件与原发证条件经比对，无本质变化。期间，因威海路92弄居民申请听证，被告黄浦市场局于2016年10月31日向原告和居民发出行政许可听证通知书，并于同年11月10日举行听证，居民代表许某1、许某2、赵某某、曹立强、宋爱娟等人及原告经营者胡海耀参加了听证。居民代表许某1等人述称，原告自2013年底经营馄饨以来影响其正常生活，开窗有油烟、煤气味，原告厨余垃圾往下水道排放，造成下水道多次堵塞，原告用电超负荷，房屋系砖木结构，存在安全隐患。居民们自2014年初开始多次向居委街道等部门反映，各部门确实觉得原告影响居民正常生活，要求原告改变业态。听证后，被告黄浦市场局认为许可事实情况发生重大变化，于2016年11月11日作出被诉《驳回决定》，文书中未指明具体适用的法律条款。原告不服，于2017年1月5日向被告市食药监局提出行政复议申请。被告市食药监局受理后于同月11日向黄浦市场局发出行政复议答复通知书。黄浦市场局于同月20日予以答复，答复书中明确其依照《行政许可法》第四十七条第一款、第八条第二款、《食品经营许可管理办法》第十八条的规定，作出被诉《驳回决定》。被告市食药监局于同年3月3日发出行政复议延长审理期限通知书，后于同年3月31日作出被诉行政复议决定，维持被告黄浦市场局的《驳回决定》。
另查明，根据2015年10月1日起施行的《食品经营许可管理办法》的有关规定，从事餐饮服务经营者，应当取得食品经营许可证。《食品经营许可管理办法》施行后，本市餐饮服务许可事项作相应归并。原告在诉讼期间其经营业态、经营布置、雇佣人员已经发生变化。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《食品经营许可管理办法》以及黄委[2014]170号《关于组建上海市黄浦区市场监督管理局的通知》的有关规定，被告黄浦市场局负责本行政区域内的食品经营许可管理工作。被告市食药监局具有受理、审查其下级行政机关所作行政行为并作出复议决定的相应职责；复议机关在受理原告复议申请后，根据被告黄浦市场局的答复等材料，在法定期限内作出行政复议决定，行政复议程序合法。
本案中原告向被告黄浦市场局申请延续许可，被告黄浦市场局以许可客观情况发生重大变化，出于公共利益需要，作出不予准许决定。根据当事人诉辩意见及庭审查明事实，本案争议焦点在于原告经营过程中与居民之间产生的排污、通风、通行等相邻关系纠纷，是否构成《行政许可法》第八条第二款所规定的“客观情况发生重大变化”。
被告黄浦市场局作为食品药品监管部门在食品经营许可审核过程中，应依照《食品经营许可管理办法》第十一条的规定，审查食品经营场所、食品经营品种、经营人员、设备布局和工艺流程等条件是否符合食品安全标准。《食品安全法》《食品经营许可管理办法》并未将相邻关系人的通风、排污等相邻权益列为食品药品监管部门许可审查的职责范围。实际上被告黄浦市场局出示的2015年对居民作出的《投诉举报答复书》、南京东路市场监督管理所报告等证据中也都明确，对居民反映原告经营影响环境卫生、噪音扰民、排污等问题，不属于市场局监管职责，建议其向有关部门反映。
本案系争许可事项是许可期限的延续。根据《行政许可法》第五十条的规定，行政许可的延续是对行政许可有效期的延长，不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变。被告黄浦市场局在受理原告申请后，对原告现场经营情况进行了核实，也确认其许可条件无本质变化。本院认为，《行政许可法》第八条所规定的“客观情况发生重大变化”是指行政许可所基于的要件情况发生重大变化，本案中相邻关系因素不属于被告黄浦市场局在核发食品经营许可时有权认定的许可要件，原告申请时其经营条件也未发生本质变化，因此也就不存在适用《行政许可法》第八条的事实基础。故被告黄浦市场局适用《行政许可法》第八条第二款作出被诉行政行为，属于认定事实不清，适用法律错误。
同时，被告黄浦市场局在作出被诉《驳回决定》前组织了原告、居民进行听证。根据《行政许可法》第四十八条第一款第（四）项规定，“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证”。行政执法中的听证程序有别于一般事实调查程序，其目的是在作出对行政相对人不利决定前告知其拟处决定并听取行政相对人的陈述、申辩，因此在行政决定作出前进行听证有其特定的规范意义和程序价值。而本案中被告黄浦市场局虽组织了听证，但在听证过程中并未告知原告拟处决定、相关证据和依据，客观上没有发挥听证程序的应有作用。另外，在《驳回决定》中未指明所适用的《行政许可法》《食品经营许可管理办法》具体条款，虽然被告黄浦市场局在行政复议程序中进行了补强，但是亦属于行政程序上的瑕疵。
被告黄浦市场局所作被诉《驳回决定》认定事实不清，适用法律错误，原应予以撤销并责令重作。但考虑到本案原告实际经营业态、食品经营条件已经发生本质变化，已不具备原许可继续延续的客观条件，因此责令被告黄浦市场局重新作出行政行为已无必要。因此，被诉《驳回决定》应予确认违法，相应被告市食药监局作为复议机关，维持前述违法之《驳回决定》，行政复议决定亦属违法，应一并予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
确认被告上海市黄浦区市场监督管理局于2016年11月11日作出的黄食换许驳字（2016）第12578号食品经营许可证换证申请驳回决定及被告上海市食品药品监督管理局于2017年3月31日作出的沪食药监复决字（2017）第4号行政复议决定违法。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由被告上海市黄浦区市场监督管理局、被告上海市食品药品监督管理局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长葛 翔
审 判 员白静雯
人民陪审员路真诚
二〇一七年九月二十九日
书 记 员臧佳健
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