2022上半年城市更新发展总结与展望 ∣ 政策篇

2022-07-20 07:00:04 - 中指研究院

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2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提到了前所未有的高度。2022年，住建部部长在国务院新闻办公室“推动住房和城乡建设高质量发展发布会”上也提到，我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由过去大规模的增量建设向存量的提质改造和增量的结构调整并重转变。本文系统梳理2022年上半年中央及地方出台的城市更新相关政策，总结中央层面及地方层面城市更新政策特点，并对重点政策进行解读，通过政策方向挖掘未来城市更新业务机遇，为城市更新服务商的业务布局提供参考。

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中央：有序推进城市更新进程，提高新型城镇化建设质量

城市更新国家战略地位进一步提升，完善城市功能

2022年上半年，中央多次在高级别会议中提到要有序推进城市更新，并将实施城市更新行动作为推动城市高质量发展的重大战略举措。2月24日，国务院新闻发布会提出，下一阶段城市更新的建设将从7个方面推动，包括健全城市体系、优化结构布局、完善城市功能、管控建设底线、提升居住品质、提高运行效能、转变发展方式等。会议中明确防止大拆大建，为精细化城市更新发展进程奠定了基调。3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造。3月17日，《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提到要推进城市更新，加快改造城镇老旧小区。7月12日，发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，再次提到有序推进城市更新改造，并强调推进老旧小区、厂区、街区、城中村等，防止大拆大建，进一步约束城市更新的改造方式。

表：2022年上半年中央部分城市更新政策

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2022年上半年，中央在城市更新层面的发展方向从2021年的“实施城市更新行动”转变为“有序推进城市更新”及“防止大拆大建”。这意味着，我国城市更新进程已具备实质性的进展，随着政策的进一步落地，城市更新相关条例也逐渐细化，政策也从改造规划转变为实施方案。“十四五”期间，随着我国城市更新的不断推动，其战略地位也进一步提高，中央的支持力度也在进一步提升。

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地方：政策落地，全方位保障城市更新平稳推进

2021年以来已有近40个省市出台了百余条城市更新相关政策，并呈现出四大趋势：出台城市更新政策的城市不断增多，京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群的一二线城市为未来城市更新发展重点；实施意见等指导性文件政策进一步落地，对地方城市更新的开展具有规范和指导的关键作用；规划、土地、资金等支持性政策更加落地，确保企业有切实可行的盈利模式（规划调整更加灵活、土地政策更加市场化、融资及退出更加便利）；城市有机更新更受重视，更加关注城市更新过程中历史文化的保护，整体基调由“拆改建”转变为“留改建”，留、改的盈利空间逐步扩大，防止大拆大建成为地方城市更新的主旋律。

图：各地城市更新政策出台情况

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（一）各地政府工作报告聚焦城市更新，发展势头强劲

2022年上半年，北京、上海、天津、重庆、广东、福建、安徽、江西、湖北、湖南、广西、海南、四川、河北、河南、黑龙江、江苏、辽宁、山东、山西等省市均在2022年政府工作报告中提出要有序推进城市更新，积极推动老旧小区、棚户区、城中村等改造进程。其中，北京、上海、广东等省市的城市更新重点在于提升城市功能，防止大拆大建，进一步推动城市的高质量发展。

表：部分重点省市2022年政府工作报告中城市更新相关内容

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（二）各地加速出台城市更新相关工作计划，提升改造品质

2022年上半年，北京、深圳、广州、成都等城市均发布城市更新相关的工作规划。其中，北京提出在“十四五”期间全市集中建设区内共有可更新建筑约2.45亿平方米，以保留利用提升为主，拆除面积不超过现状建面的30%，进一步防止大拆大建。广州表示2022年将实施123个城市更新项目，并启动101个城市更新项目的前期工作，涵盖旧村、旧城、旧厂、旧城镇等四类改造项目，从区域分布来看，黄埔区、番禺区项目规模最大。成都“十四五”期间要求全面实施片区有机更新，推进老城区173个老旧片区成片更新，有助于提升区域整体的居住品质。此外，深圳2022年将《深圳市城市更新实施办法》、《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》列入《深圳市人民政府2022年度立法工作计划》，未来深圳的城市更新工作开展也将有更加细化落地的规范，保障城市更新的有序开展。

表：2022年上半年重点城市城市更新相关规划

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（三）各地密集发布指导性政策，保障城市更新平稳有序开展

2022年上半年，江苏、东莞、重庆、南昌、天津、南通等地先后发布城市更新指导性政策，为各地城市更新的开展提供方向。其中，北京发布《北京市城市更新条例》（征求意见稿），成为继深圳、广州、上海之后，第四座针对城市更新立法的一线城市。《条例》还强调了“减量发展”，不搞“大拆大建”，意味着北京城市更新进入减量双控、以存量更新为主的新阶段。重庆发布的《重庆市城市更新技术导则》，是在此前《重庆城市更新管理办法》的基础上更具体的技术支撑文件，细化了更新工作内容，规范了更新工作路径，为加强引导各方主体在更新过程中建立“全局意识”起到非常重要的作用，是全国首部城市更新技术导则，重庆还建立了“1+2+N”政策技术体系，《导则》是重庆城市更新政策技术体系中2个技术文件之一，进一步彰显其体制机制和模式创新的优势，有助于城市更新有序推进。此外，天津发布《天津市城市更新行动计划（2022-2025年）》（征求意见稿），在更新策略方面，津城区域分圈层推动城市更新工作；滨城区域重点围绕旧工业园区、旧城区、轨道交通站点周边、海河发展轴线两侧等区域开展；外围区以各区政府所在地为重点开展城市更新。各区域制定差异化的城市更新路径，因地制宜补齐短板弱项，进一步提升城市功能品质，平稳有序推动城市更新行动。

表：2022年上半年重点省市城市更新指导性政策

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（四）广东省城市细化政策落地，多方面推动城市更新行动

2022年上半年，随着城市更新的不断发展，改造方式、土地管理、市场参与主体等政策进一步落地。其中，广东省作为城市更新发展的“领头羊”，相关细则政策颁布更频繁，有助于推动城市更新的管理更加细化、专业。其中，广东省、深圳均发布土地市场的相关管理条例，提要优先开发利用闲置、低效利用的土地，并且防止违规大拆大建，保障委托推进城市更新进程。此外，广州、佛山强调对历史文化街区、历史名镇等的保护，不应采取全面改造，应在保障文物、古树的前提下开展局部改造。在社会参与主体方面，广州发布《关于支持社会力量参与重点领域建设的指导意见》，提出要加大社会力量参与城市更新，要进一步优化城市更新制度设计、推动城市更新与产业协同发展，要加强金融对社会力量的支撑，鼓励市场主体参与到城市更新的建设中来，有助于丰富资金获取渠道，加快改造进程。

表：2022年上半年广东省重点城市城市更新改造细则

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2022年上半年，多省市在政府工作报告中提出要推动城市更新进程，加大老旧小区改造工作的力度。此外，北京、广州、成都等地发布了城市更新改造的工作计划，重庆发布技术导则，有助于城市更新工作平稳有序推动。广东省城市更新细化政策进一步落地，多方面保障进程发展。城市更新作为“十四五”期间的重要工作任务，各地均积极有序推进。

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重点城市政策解读

（一）北京：城市更新“十四五”规划发布，分圈层差异化明确更新方向

5月18日，北京市人民政府发布了《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》，本次规划范围为北京市行政区域，以首都功能核心区、中心城区、北京城市副中心、平原新城及地区、生态涵养区新城为主。规划期限为2021年至2025年，远景展望到2035年。

《规划》共包括六大关注点，具体来看：

➤北京集中建设区内共有可更新建筑约2.45亿平方米，分圈层差异化明确更新方向

北京市集中建设区内共有可更新建筑约2.45亿平方米。依托《总体规划》确定的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，分圈层差异化明确更新方向，将首都功能核心区和城市副中心作为更新重点，强调历史文化保护与城市修补。具体来看：

1)首都功能核心区存量可更新建筑约0.42亿平方米。核心区作为城市更新的重点地区，强调保护更新。

2)中心城区存量可更新建筑约1.24亿平方米。突出减量提质，立足“减量双控”

3)城市副中心存量可更新建筑约0.13亿平方米。发挥对疏解非首都功能的示范带动作用。

4)推进“两轴”沿线功能调整和景观提升优化。

5)平原新城及地区存量可更新建筑约0.54亿平方米。聚焦老旧厂房与老旧园区、老旧楼宇与传统商圈的产业升级与改造。

6)生态涵养区存量可更新建筑约0.12亿平方米。结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。

➤全面推进老旧小区更新改造，注重适老化和无障碍改造

重点推进基础类改造，着力保障房屋安全，持续推动住宅节能改造，提升建筑性能，降低既有建筑能耗，打造宜居住房，推进碳达峰、碳中和工作进程。按照尽力而为、量力而行原则，推进完善类和提升类改造，注重适老化和无障碍改造，加强适老化改造设计管理，突出加装电梯、公共环境适老化改造和无障碍环境建设等重点任务，统筹养老、助残等相关政策，鼓励“物业服务+养老服务”。

➤提高住房供给能力，满足多层次住房需求

健全完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度和住房体系，增加保障性住房与共有产权住房供给，帮助新市民、青年人解决住房问题。借鉴广州规范复建安置住房建设模式，探索通过城中村、城边村有机更新提供“一间房、一张床”，推动剩余安置住房房源纳入保障性租赁住房体系。依托存量更新提供保障性租赁住房，鼓励利用集体土地建设租赁住房。

➤最大限度发挥轨道交通促进职住平衡优势

强化轨道交通一体化建设，围绕轨道站点布局功能中心。优化各类功能区布局，与轨道线网和枢纽站点更加紧密地结合起来，系统梳理和调整轨道交通廊道上的职住功能关系。丰富轨道站点周边业态，在站点周边构建以人为本，步行、自行车优先的交通系统，实现“轨道+慢行”的低碳生活方式。

➤推进老旧楼宇升级转型，满足现代服务业发展需求

推动产业功能提质增效，满足科技创新、数字经济、金融管理、商务服务等现代服务业发展需求，为产业高端转型、高能级企业落位提供载体。鼓励通过空间疏解、腾挪、置换等方式，整合闲置空间，补充人才公寓、职工宿舍及公共配套设施，促进职住平衡。

➤近期将划定178个城市更新重点街区

借鉴上海、广州、深圳的城市更新规划体系，立足北京实际，在全市1371个街区管控范围内，聚焦街区实施率≥80%及更新资源任务分布比较集中的地区，结合城市更新行动计划600余个近期拟实施项目，划定近期178个城市更新重点街区。

整体来看，北京城市更新“十四五”规划进一步明确，是对城市建成区的城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，严控大拆大建，严守安全底线，严格生态保护，是小规模、渐进式、可持续的更新。《规划》借鉴国内外相关城市经验，并结合了北京实际，建立新时期科学发展、适度超前的城市更新体系，探索与超大城市现代化治理相契合的高质量发展路径，有助于北京城市更新进程的快速发展。

（二）北京：发布城市更新条例征求意见稿，坚持小规模、渐进式、可持续的模式

6月7日-7月6日，北京市住房和城乡建设委员会向社会公开征求对《北京市城市更新条例》的意见，城市更新条例的逐步落地将对落实北京做好城市更新工作，推动城市高质量发展具有重大的意义，能够有效为大型城市后续的更新工作提供法治保障。北京成为继深圳、广州、上海之后，第四座针对城市更新立法的一线城市。

《条例》重点内容：

➤突出首都特色：对首都功能核心区以保护更新为主

实施首都功能核心区平房（院落）保护性修缮、恢复性修建，可采用申请式退租、换租、房屋置换等方式，完善配套功能，改善居住环境，加强历史文化保护，恢复传统四合院基本格局；按照核心区控制性详细规划合理利用腾退房屋，建立健全平房区社会管理机制。首都功能核心区平房（院落）腾退空间，在满足居民共生院改造和申请式改善的基础上，允许实施主体依据街区控制性详细规划，利用腾退空间发展租赁住房、便民服务及文旅服务等行业。

➤防止大拆大建：减量发展，以存量更新为主

坚持统筹发展与安全，坚持敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，坚持“留改拆”并举。以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新。以统筹存量资源配置，优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合性城市更新。

➤注重民生服务：推动危旧楼房改造，提升便民服务能力

对于位于重点地区和历史文化街区内的危旧楼房和简易楼，鼓励居民腾退外迁，改善居住条件。可利用地上、地下空间，补充部分城市功能，适度改善居民居住条件，可适当增加建筑面积作为共有产权住房或保障性租赁住房。鼓励利用存量资源改造为公共服务设施和便民服务设施，按照民生需求优化功能、丰富供给，提升公共服务设施的服务能力与品质。

➤多渠道保障：盘活存量用地，引导社会资本参与

盘活存量：允许存量建筑用途转换。鼓励各类存量建筑转换为公共服务设施、城乡基础设施、公共安全设施；允许公共管理和公共服务类建筑用途相互转换；允许商业服务业类建筑用途相互转换；允许工业及仓储类建筑在符合控制性详细规划和工业用地管控要求的前提下，转换为其他用途。

租赁用地：鼓励采取租赁方式配置建设用地使用权。在租赁期内，承租人按规定支付土地租金并完成更新改造后，符合条件的，租赁建设用地使用权可依法转为出让建设用地使用权。

资本保障：引导社会资本参与。鼓励通过依法发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。支持社会资本开展更新房屋再利用，实施主体完成直管公房申请式退租和恢复性修建后，可获得房屋经营权。

一线城市城市更新条例对比：

深圳、上海、广州均已发布城市更新条例或征求意见稿，此次北京就《条例》向社会公开征求意见，标志着全国四个一线城市率先对城市更新进行立法。上海是“留改拆”政策发源地，北京与上海的城市更新背景较为接近，均是减量发展背景下的城市更新，实行政府推动、市场运作，实施中更侧重于历史风貌保护和文化传承，进入“减量双控、以存量更新为主”的阶段。深圳做法与广州的政策更加相近，城市发展不受“减量”约束，城市更新实行政府统筹、市场运作，政策红利突出，市场化程度高，市场主体和社会资本参与较多。

表：一线城市城市更新条例对比

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北京的城市发展已进入减量双控、以存量更新为主的新阶段。在此前旧城改造中，北京已逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧低效楼宇、老旧厂房、低效产业园区等多种类型的更新，共计出台了40多项配套政策。随着城市更新条例的逐步落地，将对落实北京做好城市更新工作，推动城市高质量发展具有重大的意义，能够有效为大型城市后续的更新工作提供法治保障。

（三）重庆：发布全国首部城市更新市场技术导则，“1+2+N”的城市更新政策技术体系搭建进一步完善

3月30日，重庆市住房和城乡建设委员会发布《重庆市城市更新技术导则》。这是重庆市“1+2+N”城市更新政策技术体系中的2个技术文件之一，聚焦项目前期阶段，为片区策划方案和项目实施方案的编制提出技术指引，同时也是全国首部城市更新技术导则。

《导则》在重庆城市更新中处于何种地位？

在城市更新制度的顶层设计方面，2017年，重庆建立了“1+2+N”政策技术体系，促进城市更新有序推进。

“1”是指《重庆市城市更新管理办法》（2021年6月已出台）：明确了城市更新的主要内容，构建“两制度一调查”的工作机制，制定审批权限下放激发区县政府活力、审批流程再造破解项目落地难题、政策制度改革激发社会资本动能等多方面城市更新保障措施；

“2”是指《城市更新专项规划》、《城市更新技术导则》2个技术文件：《专项规划》按认识更新、谋划更新、统筹更新、引导更新、保障更新、推进更新六个部分展开，统筹中心城区更新布局，划分不同更新区域分类，针对老旧小区、老旧商业区、老旧厂区和老旧街区四类更新类型提出分类指引；《技术导则》聚焦项目前期阶段，就片区策划方案和项目实施方案的编制提出技术指引，明确了更新片区、更新项目等10余项概念，形成了2个方案文本、4个专题报告、27张附图、13张附表的成果体系，制定了更新要求、片区及项目划定等10余项工作要求；

“N”是指由市级相关部门按职能职责制定“一揽子”涉及规划土地、准入审批、产业培育、财政税收的配套政策，例如《重庆市城市更新规划设计导则》、《重庆市城市更新基础数据调查技术导则》等。

图：“1+2+N”城市更新政策技术体系

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《导则》作为技术体系的顶层设计，旨在进一步细化更新工作的目标导向、技术思路、编制流程和主要路径等，指导城市更新参与者在实践中科学谋划和高效推进。导则以“定内涵、搭流程、守底线、引方向”的方式，重点解决城市更新工作中存在的城市更新概念不清晰、工作流程不明确、工作成果不规范等问题。

《导则》如何指导项目有效实施？

1)定内涵，明确更新工作定位

《导则》指出，重庆的城市更新是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动，更新任务包括完善城市公共服务设施，补齐市政设施短板，促进产业转型升级，治理城市生态环境，保护历史文化资源，盘活利用存量资源，增强防灾减灾能力，完善交通功能等。《导则》将重庆城市更新对象分为五类：老旧小区（街区）、老旧厂区、老旧商业区、历史文化区、公共空间，坚持以人为本，建设完善社区，盘活存量资产，推动产业发展。

2)搭流程，规范更新工作路径

《导则》搭建了清晰的工作流程，通过绘制工作流程图、技术流程图、方案编制流程图，引导建立系统化的城市更新模式，搭建系统化的工作思维，并明确各阶段参与主体及工作内容，为城市更新参与者提供可操作、可落地的工作指引。

重庆城市更新以“基础数据调查—片区策划—项目实施方案”的工作流程为“骨架”，以城市体检结果等基础数据为支撑，编制片区策划方案，再由片区方案落地到具体项目。

在技术流程层面，提出了“确立更新目标、分析更新任务、识别更新对象、挖掘更新资源、确定更新要素”的五步更新“技”法；在方案编制层面，制定了从片区策划方案到项目实施方案的“两阶段操作指南”。

3)守底线，规范更新主体行为

《导则》还明确了更新方式、片区及项目范围划定、项目实施时序等20余项工作要求，规范更新主体行为。《导则》指出，城市更新的三种方式分别是保护修缮、改造提升、拆旧建新，并强调了城市更新的三大底线要求。

不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不破坏老城区传统格局和街巷肌理。

不随意砍伐大树老树，保护老城区自然山水环境,保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

城市更新还要严格控制大规模拆除、增建和搬迁，原则上城市更新片区内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%。

4)引方向，明确更新技术要求

《导则》从片区层面、项目层面两个维度分别就重点工作内容提出了普适性的技术指引，引导项目在前期策划和方案阶段对各类技术要求进行统筹。

《导则》还鼓励在街区中加强智慧平台建设，集成物业服务、智慧生活、智慧政务、智慧养老等功能，提升街区智能化水平；倡导对老街巷、老建筑等历史环境要素整体修复以及崖、壁、坡、坎等特色地形地貌保护；加强夜间灯光特色塑造，塑造全时段、沉浸式、全景式的历史人文场景体验等。

本次发布的《导则》是在此前《管理办法》的基础上更具体的技术支撑文件，为加强引导各方主体在更新过程中建立“全局意识”起到非常重要的作用。同时在政府治理上，体现出了极大的前瞻性：城市更新的复杂性决定了对有效的政府治理更加依赖，而《导则》进一步细化更新工作的目标导向、技术思路、编制流程和主要路径等，指导城市更新参与者在实践中科学谋划和高效推进，有力地推动城市更新从规划到落地的进程。

重庆市接连发布城市更新指导文件，将对全国其他城市下一阶段城市更新相关政策的制定和出台形成示范效应和指导作用。对于重庆的城市更新参与者来说，也将更加明确工作思路和工作路径，实现企业与城市的共成长。

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总结与展望

整体来看，2022年上半年，我国城市更新进入稳步推进期。中央多次在高级别会议中提到要有序推进城市更新，防止大拆大建，这也奠定了这一阶段下，我国城市更新发展的主旋律。各地也在2022年度政府工作报告中聚焦城市更新，积极推进城市改造。地方还出台了城市更新工作计划、指导性政策等，有助于推动城市更新进程，提升改造效率。

下半年，城市更新政策将呈现出三大趋势。第一，出台城市更新指导性政策的城市将不断增多，一线及重庆、成都等城市更新较为成熟的地区已基本形成“纲领+配套文件”的政策体系，未来也将有更多城市建立政策技术体系，以指导和规范城市更新工作；第二，出台政策的方向更加落地、细化，为城市更新改造指出更加明确的方向；第三，以“绣花”功夫实施城市更新，防止大拆大建是未来城市更新的主要改造方式，政策也将对全面改造有更加严格的限制，实施城市有机更新。

未来，我国城市更新的内涵将更加丰富，关注点由外延式的发展转向城市内部空间质量提升，强调城市质变及城市有机更新机制的形成。各地也将努力探索适合城市特点的城市更新之路，形成可复制、可推广的经验，有助于保障城市更新进程的有序推进。

-中指助力实施城市更新行动-

城市的发展正在由“增量扩张”转向“存量更新”，开展城市更新已成为实现新型城镇化高质量发展的重要途径，也将成为新一轮城市竞争力打造的关键。中指研究院较早进入城市更新研究领域，2013年即与美国哥伦比亚大学联合开展城市可持续发展论坛，并实地考察了美国城市更新典型项目，2016年提出城市年轻态立项，搭建早期的城市更新相关研究理论体系。中指研究院也基于前期开展的城市更新理论和实践，较早组建城市更新研究课题组，专注于开展城市更新相关的系列专题研究和项目服务。

中指研究院“城市更新课题组”目前已为中海、卓越等城市更新标杆企业提供定制化咨询服务。2020年，结合新时代中国城市更新需求，中指研究院与广东省三旧改造协会、中国人民大学城市更新研究中心、卓越集团共同发起，首次发布了《2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告》，推动中国城市更新进入指数评价时代。

基于现有的理论和实践经验，中指研究院为广大城市更新服务商提供企业城市更新发展白皮书服务、城市更新企业策略/对标研究服务、城市更新月度/季度/年度报告服务、城市更新项目效益评价服务。此外，中指研究院积极发挥平台价值，组织开展年度城市更新论坛，构建中国城市更新行业交流平台与互动机制。