曹艳春赵凌峰｜多阶段行政行为的治理逻辑与实践进路

2024-08-20 09:31:43 - 媒体滚动

转自：上观新闻

“多阶段行政行为司法审查”具有群体关注程度高、社会连锁反应大、公共传播速度快等特点，不仅为个案纠纷解决和权利救济提供司法进路，也日益成为司法融入社会治理的重要方式。实践中，囿于机械司法、司法过度谦抑、程序空转等问题，导致行政相对人、相关人权益得不到充分保护，司法监督作用得不到充分发挥，实质化解行政争议效果得不到充分彰显。为此，本文提出以“精细化治理”为牵引，在“多阶段行为司法审查”过程中丰富规则供给、凝聚规范共识、强化预防化解、深化联动互动，并在多阶段行政行为形成、审查、治理阶段，为实质性化解行政争议提供一套分层递进式治理逻辑和类型化设计以管控风险，推动实现办理一案、治理一片的良好效果。

曹艳春赵凌峰｜多阶段行政行为的治理逻辑与实践进路

在利益诉求多元化与失范性、社会问题复杂化与敏感性等社会样态下，我国司法治理模式却呈现较浓的传统色彩，出现一些不适应性。由于“多阶段行政行为司法审查”群体关注程度高、社会连锁反应大、公共传播速度快的特点，这种不适性被进一步放大，如机械司法导致治理深度不够，司法过度谦抑导致治理力度不足，程序空转导致治理效果不佳等。司法治理失灵的根源在于，部分法院对司法治理的理念认知、实践机制、治理效果等认识存在分歧，导致其难以从粗放式治理向精细化治理转变。实践中，部分法院在多阶段行政行为司法审查中缺乏精细化治理理念，如在多阶段行政行为是否可诉、如何审查、违法性能否继承等问题处理上习惯“一刀切”，未准确把握社会问题的解决机理。这种粗放式的司法治理，导致大量行政争议悬而未决，当多阶段行政行为的前行为违法、后行为合法，法院否认违法性继承时，受前行为侵害权益的当事人“救济无门”，无奈发动大量衍生诉讼，当事人、行政机关与法院都陷入困局。为此，在社会转型过程中，以精细化治理为牵引重塑多阶段行政行为司法审查模式，统一理念认知、完善实践机制、优化治理效果显得尤为必要。

为全面了解多阶段行政行为司法审查的实践样态，本文以“多阶段行政行为”“关联行政行为”“先行政行为”“前行政行为”“违法性继承”为关键词，在中国裁判文书网、法信等平台，获取行政诉讼案件（含国家赔偿案件）裁判文书共1081份。通过对比分析，发现多阶段行政行为的司法审查存在两种审查态度、三种审查模式、三种审查结果，审查过程和裁判结果并未嵌入“精细化治理”理念，社会治理功能不显。

机械适用行政诉讼案件受理规定，使得多阶段行政行为进入司法审查较难。“门难进”是部分法院对相关主体权益的漠视，也是司法审查缺乏治理共识的体现。部分法院以相关主体起诉的多阶段行政行为超出受案范围、诉讼请求不明确、超过起诉期限为由，作出不予立案、裁定驳回起诉或不予审查的处理结果，具体表现如下：

部分多阶段行政行为的前行为在形式上近似内部行政行为、过程行政行为或对原告合法权益无实际影响的行政行为，故部分法院认为该行为不属于行政诉讼受案范围，这客观影响社会治理的内容。例如，某花炮公司诉某市人民政府等补偿案，案涉行政机关先后作出《关于烟花企业退出的通知》《关于烟花企业退出的决定》，并与某花炮公司签订《企业退出工作协议书》。法院认为，前述通知与决定是上下级机关之间的内部行文或指令，并不可诉。

部分原告要求法院一并审查多个行政行为，法院则坚持一行为一诉讼原则，认为原告诉讼请求不明确，这直接压缩社会治理的空间。例如，黄某某与某市城乡建设委员会房屋拆迁行政裁决案，该案涉及房屋拆迁许可决定、房屋拆迁安置补偿裁决，黄某某认为房屋拆迁许可决定存在效力性瑕疵，关系补偿裁决合法性，应予审查。法院认为，房屋拆迁许可是另一具体行政行为，不属于本案审理范围。

多阶段行政行为所含数个行为可能跨度较长，若原告选择起诉的行政行为较早，法院会认为被诉行政行为超过起诉期限，这明显削弱社会治理的意愿。例如，上海某实业有限公司与上海市某区市场监督管理局案，法院以原告未在起诉期限内就前行为提起诉讼为由，对该行为不予审查。可见，部分法院未从社会治理角度理解受理条件，将相关问题拒之门外，治理深度不够。

司法过度谦抑，导致法院对多阶段行政行为的司法审查强度较低，社会治理浮于表面。“不解决真问题”就难以发挥司法监督作用，没有科学的监督，就没有实际的支持，以司法治理支持行政管理或成为空谈。这种司法过度谦抑主要表现在部分法院对多阶段行政行为的司法审查模式方面，具体表现如下：

此类占比33.91%。证据审查模式下前行为是后行为的事实证据，法院仅对前行为进行证据审查，而不对前行为做合法性审查，司法监督效果弱化。例如，李某等与某市城市规划管理局案，前行为是规划许可行为，后行为是竣工规划验收行为，法院认为规划许可内容构成案件事实，应按证据标准审。若证据无效等，竣工规划验收行为会因主要证据不足被撤销或确认违法。

此类占比55.47%。形式审查模式侧重审查前行为是否存在“重大明显违法”情形，存在此情形的前行为无效，后行为的合法性也会受到影响，但对前行为的“一般违法”采取“容忍”态度。例如，某镇人民政府等与杨某某强制拆除案，前行为是限期拆除通知等数个行为，后行为是强制拆除行为，法院认为对前行为的审查只能追溯至限期拆除通知，因杨某某未起诉限期拆除通知，故采用重大明显违法标准对限期拆除通知进行审查。

此类占比10.62%。实质审查模式侧重对前行为合法性的全面审查，并考虑违法性的传导问题，整体审查多阶段行政行为的合法性与效力，但该模式适用比例较低，并未覆盖全部治理场景。例如，张某某与某县住房和城乡建设局城乡建设行政管理案，前行为是建设工程规划许可，后行为是补发更改后的建设工程规划许可证，经过对前行为实质审查，法院认为首次颁发的建设工程规划许可证，许可原审第三人在与上诉人相邻墙面开设防火墙，违反《民用建筑设计通则》的规定。可见，多阶段行政行为司法审查未直面“真问题”，合法性审查不全面，司法监督不深入。

程序空转，集中表现为多阶段行政行为司法审查没有实质化解争议，社会治理效果不佳。法院对前行为违法性的处理态度直接影响相关问题的解决程度，一旦前行为的违法性不对后行为产生影响，而后行为本身合法时，其裁判结果多为驳回起诉或驳回诉讼请求，社会问题并未得到有效解决，具体表现如下：

此类占比89.17%。此情形下，前行为的违法性不对后行为合法性产生影响或传导，社会问题难以全面解决。例如，郑某与某区自然资源分局资源行政管理案，法院认为涉案审批单与征地补偿安置方案实施公告均系腾地决定的前置行政行为，因前行为具有公定力可作为腾地决定的作出依据，在未被有权机关撤销前，人民法院应认可其效力。

此类占比4.86%。此情形下，前行为的违法性被后行为所治愈，但前行为违法时造成的损害却需要另寻救济。例如，某矿业有限公司与中华人民共和国国土资源部等国土资源行政复议决定再审案（以下简称某矿业公司案），法院认为2006年首次许可行为的超越职权情形，已被2011年的许可延续程序治愈，越权颁证的违法后果已消除，并不构成违法性继承问题，该公司的损失问题可申请国家赔偿。

此类占比5.97%。此情形下，前行为的违法性传导至后行为，影响后行为合法性和效力，有助于实际解决问题，但局限于个案治理方案，尚未上升到治理策略层面。例如，某市自然资源局、某物流城有限公司资源行政管理案，法院认为《闲置土地认定书》与《收回国有建设用地使用权决定书》分别是闲置土地处置行为的理由和处置结果，理由错误，处置结果也错误，故判决撤销涉案《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当。

多阶段行政行为司法审查门槛高、强度低、效果弱的特点，使其呈现出程序性结案趋势。其中，驳回起诉及不予立案，占比33.46%,针对多阶段行政行为不符合受案范围等不满足受理条件等情形。驳回原告诉请，占比59.71%。此结果由两种路径产生，一是不予审查前行为，作为被诉行政行为的后行为不违法；二是前行为违法但后行为合法，后行为并未继承其违法性。宣示性判决，占比低于5%,如确认被诉行政行为违法或撤销被诉行政行为等，虽然判决行政机关败诉，但并未解决原告实际困难。实践中，具有明确内容的给付判决、履行判决、变更判决等适用较少。当争议无法解决，相关主体会“另辟蹊径”，通过提起大量政府信息公开、履行法定职责之诉，倒逼行政机关、法院实质解决争议。比如，某省同一原告提起连环型诉讼的案件占当年收案数的比例超过4%,上诉率高达40%ℴ55%。这种现象的蔓延和效仿，严重扰乱了行政秩序、司法秩序，挤占大量的行政、司法资源，也说明多阶段行政行为司法审查严重缺乏精细化治理理念，司法审查结果没有起到优化社会治理的效果。

多阶段行政行为司法审查的治理功能如何发挥？在社会转型过程中，社会公众对司法功能的期待更为多元化和个性化，粗放式治理难以作出有效回应，“共享共治、良法善治、规范自治、人权法治、人文德治”的精细化治理成为一种时代选择。精细化治理需要把握不同特征社会下的基本矛盾，并从价值、规则、问题、行为、秩序等方面理解其基本逻辑和遵循，以“发挥司法在协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定等方面的比较优势”。聚焦多阶段行政行为司法审查，其治理功能的发挥要依从精细化治理理念，准确把握法治社会、转型社会、风险社会、多元社会的基本特征，通过观念塑造、规则供给、问题预警、联动互动，实现规范共识、建立秩序、风险防控、协同参与的良好治理效果。

精细化治理的核心是运用法治思维和法治方式精准解决问题。在社会需求多元化的现代，精细化治理要以理性规则的存在和公众对规则的认同为基础，要在规范与价值层面凝聚更多共识，以规范社会行为、理顺社会关系、稳定社会秩序。多阶段行政行为司法审查具有群体关注高、连锁反应大、传播速度快的特点，法院在解决个案矛盾的同时还发挥着价值引领作用，潜移默化地构筑行政相对人、行政机关、地方党委政府、社会公众的法治意识，使其真正认同并自发遵守法律，进而实现对“预期行为的治理”。例如，林某诉某市公安局行政处罚案，林某长期未居住廉租房，房管局收回该房屋，为其办理租金补贴，后林某重新申请廉租房并取得实物配租资格，房管局取消其配租资格。林某要求确认房管局取消配租资格行为违法，法院认为租金和实物不可同时享受，判决驳回原告诉讼请求。再审中，法院发现林某身有残疾，难以前往偏远廉租房居住，经多方协调，帮林某按新政策取得公租房及救助金，一揽子解决行政争议。此治理方案体现实质化解行政争议导向，促进行政机关与法院就此类问题的处理形成共识，精准保障合法权益。

多阶段行政行为常聚合新问题与多类矛盾，法官对多阶段行政行为的司法审查过程中，不断深入解读法律，创造细化规则，以成文法的具体解释，“弥合法律织物的漏洞”。例如，“某矿业公司案”关于多阶段行政行为违法性治愈的司法审查方式，提供了此类问题的社会治理规则。又如，某置业公司诉某区税务局等案，税务机关基于同一税收违法事实先作出税务处理决定，后作出行政处罚决定，法院以先行行为未适用重大税务案件审理程序为由判决撤销两个决定。该案具化了“事实—结果类型”下多阶段行政行为的违法性继承规则。

精细化治理的重要目标是预防化解风险，现代社会的风险更具有传导性、扩散性和系统性，破坏力和影响力更为显著，这就需要社会治理主体精准发现问题，精准识别风险，精准预警化解。多阶段行政行为因其参与主体多、利益诉求多元、舆论热点集中等特点，存在较大不稳定因素，治理不当容易形成连锁社会问题。通过多阶段行政行为司法审查可以及时发现社会问题，精准识别社会风险，为治理主体制定风险策略、设计化解方案等提供有效参考，促进社会矛盾在相对稳定的环境下得以解决，避免负面影响扩大。例如，彭某某等40人诉某市人民政府等强制拆除行为案，该案涉及行政行为较多，当事人矛盾较深，违建清理涉及群众数量庞大，存在较大不稳定因素。为化解该多阶段行政行为的社会风险，法院通知四被告行政机关负责人出庭，负责人当庭解释违建清理工作的政策和安置方案，有效缓解当事人对立情绪。后法院通过四方座谈化解案件风险，并在判后向相关单位发送司法建议，为系统化解风险提供整体建议。

多阶段行政行为司法审查与社会治理的方案、体系、价值是相互参照、相互融合、相互促进的，若司法审查着眼点仅限于诉讼阶段，仍是被动司法模式，难以发挥其治理功能。“多阶段行政行为司法审查”要全观多阶段行政行为形成、审查、治理过程，以同向价值引领不同阶段之目标，实现整体社会治理之牵引。具言之，精细化治理下多阶段行政行为的行政治理目标应注重公正与效率，司法治理目标应聚焦实质化解争议，社会治理目标应突出规则示范与价值引领，三者以环扣之势，创新社会治理方案，完善社会治理体系，彰显社会主流价值。

尊重事实和权益是多阶段行政行为形成的基础。多阶段行政行为争议多发，重要原因在多主体多程序推进行政行为存在信息传递偏差，导致客观事实偏离、权益保护弱化。例如，某村民小组与某市人民政府撤销登记、发证行政纠纷一案，2009年颁发的《林权证》权属登记错误，侵害某村民小组权益，后基于2009年《林权证》流转登记的2010年《林权证》同样事实不清，鉴于2009年《林权证》已被注销，法院判决确认2009年《林权证》违法，撤销2010年《林权证》。多阶段行政行为的正当性源于尊重事实和保护权益，需要重点关注以下几点：（1）要以多阶段整体客观事实为基础作出行政行为，而非割裂的“主观事实”。（2）要多阶段保障已知权益，而非单阶段、程序性告知“逾期参与某项活动，视为放弃相关权益”。（3）要以多阶段行政行为共同效果判断其合法性与正当性。

“监督就是支持，支持就是监督”，不走弯路、错路就是捷径。法院围绕行政管理目标开展司法监督，可以有效助推多阶段行政行为取得更好的社会效果和法律效果，实现公正与效率的统一。一方面，法院要以“成事”理念帮助行政机关理解多阶段行政行为的事实认定与法律适用，促进行政管理目的实现。另一方面，行政机关要主动对接法院，寻求合法、高效推进多阶段行政行为的路径。通过双向对接，规范多阶段行政行为，化解潜在争议，提升行政管理效率。

多阶段行政行为能否受理要整体审查，要全观多阶段行政行为作出过程对原告权益是否存在实际影响，以前行为、后行为整体判断是否与原告存在利害关系，通过释明帮助原告确定适格被告，以最后一个行政行为确定起诉期限等。尽可能将确由行政行为给当事人带来实际困难的情形纳入司法审查的范围。需要注意的是，一站式回应并不意味着放宽起诉门槛，若多阶段行政行为根本不可能对任何人的利益造成任何损害或不利影响，或不可能对起诉人的合法权益造成任何损害或不利影响，均可做驳回起诉处理。

若涉诉多阶段行政行为的前行为，属于后行为的必经程序、规范依据、基础事实或职权依据，可以作为后行为作出的证据。法院可以通过证据审查的方式引入对多阶段行政行为前行为的证据三性审查，其中证据合法性审查要分步骤进行：（1）对多阶段行政行为进行证据合法性审查；（2）对多阶段行政行为进行行政行为合法性审查；（3）对多阶段行政行为用合目的性和合伦理性进行效力判断；（4）当行政目的与社会伦理出现冲突时，伦理规则优先适用。若前行为效力与合法性存在问题，则该项证据不具有合法性，后行为会因主要证据不足、程序违法等原因被撤销或确认违法等。

一揽子解决行政争议是对社会治理方案的选择与设计，要进行利害与价值衡量。利害衡量要把握以下几点：（1）全面、正当确定相关利益范围。（2）进行利害比较。（3）选择最优处理方案。假设行政机关为行政相对人首次核发行政许可违法，后相对人基于续发的行政许可实施的建设影响行政相关人的通行，此多阶段行政行为涉及三方主体，要统筹三方的接受度设计社会治理方案。若行政机关存在“钓鱼执法”“放养执法”“选择执法”情形时，利害衡量规则难以得到有效结论，需要进行价值衡量，具体应注重以下几点：（1）基本权利应优先保护。（2）善意执法应优先实现。（3）社会利益最大化应优先实现。通过利害与价值衡量，尽可能形成引领性判决与可操作解决方案，一揽子解决行政争议。

多阶段行政行为司法审查常表现出类案不类判的特点，这在一定程度上违背群众对类案司法审查的认知。使得行政相对人的司法期待落空。4老百姓朴素的正义观是衡量司法工作的重要标尺，类似的案件作出类似的处理结果，才能符合大众心理预期。因此，多阶段行政行为司法审查过程中，要对类案问题形成规则指引，让行政相对人、普通民众、行政机关、党委政府形成相对稳定的预期。法官在多阶段行政行为司法审查中，要总结经验和规则，以实现类案处理的统一性。在此基础上，每个类案规则适用过程，也成为法律运行和社会治理的“前案经验”，不断丰富类案处理规则，丰富社会治理方案，完善社会治理体系。

多阶段行政行为常涉及群体社会矛盾，老百姓的朴素正义观可能被“舆论”裹挟或误导，因此需要进行必要的价值引导。例如，个别行政相对人为获得更高征收补偿，煽动他人发动群体诉讼，或特殊势力渗透群体案件当事人之中，为其提供诉讼策略、舆论支持，实际目的在于激化社会矛盾。多阶段行政行为所涉群体矛盾，表层矛盾是行政相对人与行政机关的行政争议，里层矛盾是部分群体利益与行政管理效率的冲突，根本矛盾是不同社会价值之间的冲突与分歧，此类问题的治理，既要解决具体争议，又要理顺行政管理与特定社会群体的关系，更重要的是要发挥主流社会价值的引领作用。群体矛盾化解中展现出的价值判断，会成为多阶段行政行为司法审查的目标和逻辑归宿，而司法审查结果会进一步丰富社会主流价值的内涵，为社会治理提供更为有效的手段。

精细化治理需要强化司法保障，依托社会力量，运用法治思维和法治方式，解决社会问题，从而实现规范社会行为、凝集社会价值、维护社会秩序的治理目标。老百姓对多阶段行政行为司法审查的期待与行政治理目标、司法治理目标、社会治理目标是统一的，即解决社会问题、规范社会行为、维护社会秩序、彰显社会价值。这种多元且统一的目标，需要精细化的治理机制予以保障，治理主体要多元协作、治理方式要刚柔并济、治理过程要分层推进、治理效果要良法善治。

多阶段行政行为司法审查的治理目标实现要加强司法保障，依托社会力量，运用法治思维和法治方式解决社会问题。法院作为重要的司法机关，应当充分发挥其司法保障作用。一方面，法院可以通过“司法强制”措施，如通过行政诉讼证据失权制度、行政机关负责人出庭、执法人员出庭询问、虚假陈述与证据毁损惩戒、强制执行等，将多阶段行政行为的相关主体纳入“真实对话”场景，尽可能还原客观事实。另一方面，法院可以通过其影响力和公信力，组织多阶段行政行为相关主体进行协商、归纳分歧、聚拢争议，促使多阶段行政行为相关主体在诉前、诉中、诉后阶段进行深度社会治理。

多阶段行政行为往往涉及多个行政机关、行政相对人和相关人，关系地方党委政府决策的落实，同时也受到相关行业、群体、区域社会组织的交互影响，故发挥多阶段行政行为司法审查的治理功能，要以法院为联结点协同前述主体共同解决问题。具体要把握以下几个层次：（1）涉及重大项目或群众根本利益案件，要以地方党委政府为主开展治理工作，例如征地拆迁、违建治理等问题。（2）群体、系列案件要通过府院联动方式，积极对接多阶段行政行为上下游行政机关，打通行政审批、管理链条，解决社会问题的堵点、卡点。（3）特定地区、行业、领域案件要在协同行政机关的基础上，及时对接相关社会组织，了解行政争议产生的历史背景、基础逻辑，从根本上解决问题。

多阶段行政行为的复杂性叠加原告较弱的诉讼能力，加剧“高阶立案”问题，使得原告准确把握可诉行政行为成为难题。对于合法权益确实受到多阶段行政行为影响的当事人，应在整体把握多阶段行政行为管理目标的基础上，对受案范围、原告资格等起诉条件作出相对合目的性解释。同时，在立案阶段对诉讼对象、诉讼类型等给予必要指导，引导当事人就直接影响权利义务关系的行政行为提起诉讼，在一次诉讼中彻底解决多阶段行政行为引发的争议。在司法审查阶段，原告在庭审中变更诉讼请求的，法院要充分考虑其变更的正当性，以及对实际解决争议的价值，不宜简单拒绝。

由于多阶段行政行为司法审查的现实治理效果不佳，部分原告行使诉权缺乏理性，如采取全覆盖诉讼模式，即针对多阶段行政行为中每项行政行为逐一提起诉讼；或消极诉讼模式，即起诉后无故缺席、无故申请回避、频繁申请调取证据或申请证人出庭、不遵守证据规则、无视法庭秩序与纪律等。对于此类情形，法院应向当事人释明相关法律规定以及相关后果，经过释明后仍不当行使诉权的，应对不当行为精准“惩戒”，如原告无故不到庭或中途退庭按撤诉处理，当事人拒绝陈述或不当陈述视为放弃陈述权利，公然对抗法庭、侮辱审判人员的依法罚款、拘留等。

“纠纷的解决在金字塔系统中存在一个逐级过滤的机制，纠纷发生之后，主体最先考虑的往往是自力救济，其次是社会救济，最后才是诉讼救济。”多阶段行为司法审查在审查态度、审查强度、裁判方式上的有限性，使解决行政争议的实效受到影响。近年来，各地法制办、司法局、法院等相继建立行政争议审前调解机制，有效弥补了行政诉讼调解功能不足的社会治理短板。结合多阶段行政行为司法审查现状，以下争议应优先适用审前调解机制：（1）涉及历史、政策因素的多阶段行政行为争议。（2）行政诉讼受理条件不确定的多阶段行政行为争议。（3）前行为明显违法的多阶段行政行为争议。（4）涉及群体民生问题、重大社会项目等公共利益或社会价值的多阶段行政行为争议。

效率是正义不可或缺的部分，及时解决争议对老百姓有着重要现实意义。虽然多阶段行政行为较单一行政行为相对复杂，但可从其行为特性进行繁简划分，合理配置审判资源，做到简案快审、类案专审、繁案精审。具体可分三类：（1）简易纠纷，即多阶段行政行为所涉行政主体单一，行政行为数量相对固定，事实相对清楚，法律适用较为明确等，此类纠纷可以参照简易程序予以审理，侧重审查的时效性。（2）普通纠纷，即多阶段行政行为涉及多个行政主体，行政行为数量较多，事实相对清楚、法律适用相对明确等，此类纠纷以类型化审理为主，形成类型化治理方案。（3）复杂纠纷，即事实不清，法律适用分歧较大或涉及较明显的公共利益、社会价值冲突的争议，此类纠纷以专业化审理为主，审理过程要平衡三大立法目的，实现三个效果，努力将难案做成示范。

争议化解不是社会治理的终点，规范行为、稳定秩序、引领价值才是社会治理的目标，法院可以通过示范诉讼的方式促进社会大众信仰法律、遵从法律。多阶段行政行为属于典型的原告数量多、群案类案多发的行政诉讼标的，个案分别审理不仅不利于高效利用司法资源，还会导致裁判结果差异化的尴尬局面。示范性诉讼对此情况具有较强适应性，即先审理一个或数个典型案件，同时中止其他关联案件，在典型案件生效后，具有相同事实或适用相同法律的案件适用生效典型案件裁判规则。如果多阶段行政行为的前行为已经被生效判决所羁束，则法院在审查后行为时，要结合前案裁判规则审查后行为合法性。通过示范性诉讼可以缩短办案周期，统一裁判尺度、稳定司法预期、预防群体诉讼，实现良善的社会治理效果。

良法自然凝聚人心，多阶段行政行为司法审查中要努力使相关主体感受法律之善，理解法官之德。多阶段行政行为所涉法律法规较复杂，社会公众、行政相对人、行政机关等对法律理解存在差异，法院要发挥其在社会治理中的指引、评价与教育作用。在多阶段行政行为形成阶段，法院可以为行政机关提供“法律解释”，使其在行政管理中关注更多社会主体和治理要素。在多阶段行政行为审查阶段，法院要避免机械思维，当文义解释明显无法解决问题时，要通过体系解释、立法解释、历史解释等方法解释法律，促进问题的解决。在多阶段行政行为释明阶段，法院要“讲透”道理，充分释明相关法律在个案的具体表现、法院选择裁判方式的具体考量，以及是否支持当事人主张的理由，让当事人感受到法官在办案时切实考虑了行政管理所涉公共利益、行政相对人合法权益，以及为解决社会问题所做的努力，真正让社会感受到法之良善。

善治是社会治理精细化的最终状态和目标导向，是社会或社会某一区域处于自治与和谐的状态。在这个状态中，“所有公共政策的利益相关方都从这项政策中获益，所有利益相关方的整体利益达到了最大化”。法院在多阶段行政行为司法审查过程中，要从政治效果、法律效果、社会效果三个维度评价相关主体所得利益的正当性，以及是否在应得的基础上还可获得更多合法利益。在利益冲突情形下，重点考虑两方面：个体利益冲突时，要以统一标准实现个体公平，避免如拆迁安置过程中，同类情况获得不同安置权益的情况发生；公私利益冲突时，考量个体利益与公共利益的合法性与合理性，若公共利益的实现以损害公民根本权利为代价，如生命、自由，其正当性应受质疑；若实现公共利益所让渡的个体利益具有恢复和补救可能，可以在补救措施完善的基础上肯定其正当性。通过精细化的利益平衡，可以让多阶段行政行为所涉主体利益最大化，形成社会治理的最优方案。

多阶段行政行为司法审查与社会治理有着较强的贯通性和融合性，多阶段行政行为是以促进公共利益为主导的社会治理，司法审查是以权益保护、行政监督、争议解决为目的的社会治理，两者统一并实现于精细化治理过程。公共利益、个体权益、依法行政、公正司法、社会秩序等均是社会治理的重要内容，多阶段行政行为司法审查参与社会治理有着丰富的经验、明显的优势和巨大的潜力，是值得不断深挖和培育的治理锚点，是可以通过法律效果释放更多政治效果和社会效果的圆心。未来可在既有经验基础上，通过多阶段行政行为司法审查实现司法审查与社会治理的双向连接，不断丰富社会治理体系，形成中国特色社会治理经验。

曹艳春赵凌峰｜多阶段行政行为的治理逻辑与实践进路