刘肖委 | 刘少奇对人民代表会议制度建设的积极探索
转自：党的文献
人民代表会议是中国共产党在解放战争时期和新中国成立初期领导人民创造并实行的一种政权组织形式，是人民代表大会的雏形和前身。作为中国共产党第一代中央领导集体的重要成员，刘少奇对人民代表会议制度的创建、形成和发展，以及人民代表会议制度向人民代表大会制度的过渡等问题进行了有效探索，为人民代表大会制度的诞生作出了积极贡献。本文尝试就刘少奇对人民代表会议制度建设的探索作一全面系统的梳理和考察，希冀对推动人民代表大会制度发展史等问题的研究有所裨益。
一、领导人民代表会议制度的创建工作
解放战争时期，在土地改革运动中，党在农村组织贫农团和农会作为临时性的基层政权，主持土地改革工作。在土地问题大体解决后，一些地方在贫农团和农会的基础上建立了村、区两级农民代表会，作为两级政权的权力机关。在探索解放区民主建政的实践中，刘少奇非常重视这一宝贵的建政经验，指导一些解放区尝试建立各级农民代表会，后称为人民代表会议，作为各级政权的权力机关，并推动人民代表会议成为人民民主政权的一项重要制度。
1947年7月，中共中央指出，各解放区“在实行土地改革运动过程中如何改造党政及群众组织与工作甚为重要”。时任中央工委书记的刘少奇受中共中央委托，负责指导解放区土地改革工作，就农村的民主建政工作进行了积极探索。8月4日，刘少奇致电中共中央提出，“民主是保障与巩固土地改革彻底胜利的基本条件”。为保障农民民主权利的实现，应“建立各级农民代表会，暂时代替各级业已死亡的参议会，作为各级权力机关”。需要指出的是，此时的各级农民代表会只是作为保障土地改革工作顺利进行的机关而存在，具有暂时性。刘少奇认为，待适当时机还要“再建立‘三三制’的各级议会”。
1947年10月17日，刘少奇在为中共中央工委起草致晋冀鲁豫中央局的电报中进一步指出：“乡村农民大会及农民代表会，区、县、省各级农民代表会（或称人民代表会），应为各级政府最高权力机关，由各级代表会委任各级政府委员会。”他还提出：“上述形式是否妥当，望你们提交会议讨论，并在实际工作中加以考察，进行创造，以便在将来能正式规定一种制度。”10月26日，刘少奇复电晋绥分局时指出：“领导骨干依靠县、区、村农民代表会去进行一切工作的形式很好，望普遍运用与发挥代表会的作用。”“这种代表会议将来可能成为解放区民主政权的经常制度，将一切权力集中到代表会。”由此可见，这一时期，刘少奇已开始考虑并尝试在解放区民主建政过程中，在各级农民代表会基础上，推动建立人民代表会议这样一种政权组织形式。
人民代表会议由中共中央正式决定作为解放区人民民主政权的组织形式，是在1947年末1948年初。1947年11月12日，中共中央批转由刘少奇起草的中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示。指示指出，“目前解放区各级政权形式，应采取从下至上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可”，“一般以称人民代表会议为妥”。各解放区在土地改革运动中，应将政权“改组为人民代表会政权”。各级人民代表会“为各级政府最高权力机关，一切权力应集中于代表会”。“各级政府机关，应向代表会报告自己的一切工作，并请求审查和批准。代表会对于政府的行政、立法、司法、监察及武装等一切事项，均有权决议或否决之，各政府机关须完全遵守并执行代表会决议。”“各级政府委员会不称职者，得由代表会全部或个别撤换、审核。”“各级代表会代表，县以下由区、村人民直接选举（亦可说由人民直接委派），县以上由区、县代表会间接选举。”“代表会代表不称职者，得随时由选民撤回另派。”该指示发出后，各解放区便将建立各级人民代表会议确立为民主建政的中心工作。
为进一步加强党对乡村工作的全面领导，刘少奇明确提出，应在解放区普遍建立乡一级政权。1948年1月23日，刘少奇强调，在老解放区，由于封建残余已不多，单纯的土地改革工作已难以激发群众积极性，“必须使土改与整党及建立从乡到县的人民代表大会的民主运动相结合”，以此发动与组织群众运动，支援解放战争。为减轻区一级政权的工作负担，提高村一级政权的工作效能，刘少奇要求，华北各地必须在区与村之间，建立乡一级组织，“成立乡代表大会及乡农会与乡政府和支部等，以乡为基层组织，工作重点放在乡”。2月14日，刘少奇再次强调，“应为人民团结及领导的方便，立即成立乡的组织”。乡成立后，“应组织人民代表大会，只在必要与可能时才开全乡人民大会，村则只成立人民大会，而不要人民代表大会”。应“以乡为基层组织重点，各种问题的决定权都归乡”，以使村干部“只成为执行乡决定和指示的人员”。这样“似更能使我们掌握对乡村的领导”。4月1日，在晋绥干部会议上，毛泽东在总结各解放区民主建政经验的基础上指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。”“这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。”“人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”
在指导解放区土地改革的实践中，刘少奇就人民代表会议的性质、职权，以及如何组织好人民代表会议进行了初步思考。不过，由于制度尚在初创阶段，且处于战争环境，全党对人民代表会议制度的认识尚不同步。尽管毛泽东、刘少奇等对人民代表会议制度已经有所思考，并指出了人民代表会议与人民代表大会的不同，但各解放区在民主建政的实践探索中，对人民代表会议这一名称的使用上并不一致，有人民代表会议、人民代表大会、人民代表会等多种说法。在党的七大上，毛泽东对人民代表会议与人民代表大会作过简要区分。他在谈及“召开中国解放区人民代表会议”问题时指出：“现在只能是召集代表会议，代表不是普选的，是由军队、政府、民众团体选派的，这样简便一些。开人民代表大会就要调查年龄、有没有选举权等，普选还是在战争结束后搞比较好。”但在很长一段时间里，各解放区都未能完全将人民代表会议与人民代表大会两者区分开来。比如，晋冀鲁豫中央局机关报《人民日报》就经常将人民代表会议与人民代表大会合并简称为人民代表会。直到1949年9月，中共中央正式决定将“大会”与“会议”区分开来，规定“凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会。例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议”。
二、以华北解放区为中心推进人民代表会议制度的规范化建设
进入1948年，刘少奇认为，“目前的形势是准备和争取全国的胜利”，我们党“不应只在口头上、思想上、精神上来准备，而且要在组织上、政策上、干部上、机构上、具体办法上来准备”。为适应这一新形势新任务的需要，在广泛征求党内意见的基础上，刘少奇向中共中央建议，将晋察冀和晋冀鲁豫两中央局合并，成立中共中央华北局，以便“吸收这种太平区域的管理国家的经验”，为将来统一和管理全中国提供“一套办法和经验”；同时，晋察冀和晋冀鲁豫“两个边区政府暂不宣布合并，但可合并办公，待召集两区统一的人民代表大会时再宣布合并”。
党中央经过认真研究，同意并批准了刘少奇的这一提议，任命刘少奇兼任华北中央局第一书记，主持华北中央局工作。当时，由晋察冀和晋冀鲁豫两解放区合并而成的华北解放区，不仅是中共中央所在地，也是全国最大的解放区，华北解放区的机构成为未来中央政府的雏形。因此，刘少奇以华北解放区为中心，就推进人民代表会议制度的规范化建设进行了积极探索，为夺取全国政权后指导全国各地各级人民代表会议建设积累了工作经验。
鉴于华北解放区民主建政工作所具有的全国性意义，刘少奇极为重视对华北解放区各级人民代表会议建设的指导，并十分注重将人民代表会议制度建设所取得的好经验好做法进行总结和提炼，为制定人民代表会议制度的规范性文件提供实践基础和理论准备。1948年6月8日，刘少奇为中共中央起草通报。通报指出，华北局准备公开发表决定，宣布在华北解放区的“一切基本地区，建立人民代表会议”。
1948年6月30日，华北中央局决定：“由业已联合办公的两边区政府，负责筹备召开临时华北人民代表大会，产生华北统一的政府。”七八月间，刘少奇投入大量精力对《华北政府组织大纲》《华北局关于华北政府施政方针的建议》《村、县（市）人民政权组织条例》《村、县（市）人民代表选举条例》等要提交华北临时人民代表大会讨论的文件草案进行了认真的审阅修改。
1948年8月中下旬，华北临时人民代表大会召开，一致通过了《华北人民政府组织大纲》，并选出了华北人民政府委员会；接受了中共中央华北局关于华北政府施政方针的建议，交华北人民政府拟定具体办法付诸实施；原则通过了《村、县（市）人民政权组织条例》《村、县（市）人民代表选举条例》等会议文件。华北临时人民代表大会通过的上述重要建政文件，可以说是华北解放区在政权建设上为将来管理全中国提供的一套办法和经验。华北临时人民代表大会“是一个临时性的，也是华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。因此，它是中国民主革命历史中划时代的一次大会”。
在此基础上，9月，中共中央政治局扩大会议就即将诞生的新中国的政权组织形式作了如下规定：“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”12月，华北人民政府正式公布了《华北区村县人民政权组织条例（草案）》和《华北区村县人民代表会议代表选举条例（草案）》。这两个规范性文件是刘少奇以华北解放区为中心，推进人民代表会议制度规范化建设所取得的重要成果。
在推进人民代表会议制度规范化建设中，结合华北解放区的民主建政实践，刘少奇重点阐明了制定和执行人民代表会议制度应特别注意的若干问题。
一是就党在人民代表会议中的角色定位作了说明。1949年9月，他在对《华北局关于建立村区县三级人民代表会议或人民代表大会的决定草案》的修改意见中指出：“要保障党对各界代表会议及人民代表大会的领导。”为此，各级党委必须学会通过人民政府、通过人民代表会议，来团结和教育广大人民群众。“要好好地事前加以计算，保证党对大会的领导，全党要学会这一斗争方法。”
二是就人民代表会议的代表产生和构成办法作了阐明。他强调，人民代表会议代表在产生方式上，应主要由各方面通过选举、推选、聘请等方式产生，“如果条件具备，应尽可能经由群众大会推选，以增强其代表性”；在代表构成上，应充分体现“既能团结各阶层，又能坚持党的原则”。
三是就如何把各级人民代表会议开得“生动活泼有内容”作了阐述。他强调，各地在召开人民代表会议时不要为了开会而开会，应与解决当地当前广大人民群众所迫切要解决的问题联系起来。为提高会议质量，会前应在党内外从思想上组织上作充分的准备和动员，在开会前即应将要解决的问题并如何解决作成方案，通过召开谈话会、座谈会等，在群众中进行广泛动员，以便事前在大体上取得一致意见。每次会议解决问题不要太多，能解决好一两个即可，解决了就可散会。
三、指导全国各地各级人民代表会议建设
新中国成立前后，中国存在着老解放区、新解放区和未解放地区三类地区。虽然党在领导老解放区的民主建政工作中已经积累了丰富经验，但随着新解放区的日益扩大，特别是一些大中型城市的陆续解放，如何在新解放区开展民主建政工作，成为党必须要解决好的一项新课题。对此，刘少奇代中共中央起草了一系列指导新解放区民主建政工作的重要电文，对涉及人民代表会议的一系列关键问题作了回答，为人民代表会议制度的进一步发展和完善作出了重要贡献。
1948年11月15日，刘少奇在为中共中央起草的关于军事管制问题的指示中指出，在新收复的大城市中进行军事管制期间，应建立系统的革命政权机关，“建立临时的各界代表会”。同月30日，中共中央发布《关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》。《规定》指出，在新解放城市实行军管初期，“应以各界代表会为党和政权领导机关联系群众的最好组织形式”。各界代表会由军管会及临时市政府聘请具有团体代表性的人士组成，作为军管会及临时市政府“传达政策、联系群众的协议机关”。作为市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，各界代表会“可看做是人民代表会议的雏形”，但“无对政府约束之权”。人民代表会议的召开，“最主要的还看我们运用各界代表会这一组织形式的成效如何”。12月3日，刘少奇在为中共中央起草的关于新收复地区的军事管制、施政纲领和各级人民代表会议的决定中，对各界代表会的重要性又作了强调。决定提出，各地方的临时政府应建立各界代表会议及区乡两级农民代表会议作为其咨询机关，并须重视和“依靠它们去完成当前各项和基本的革命任务”。
随着新解放地区正常社会秩序的恢复，针对何时可以召开人民代表会议这一问题，1949年9月23日，刘少奇在为中共中央起草回复东北局的电文中作了说明。他指出，新解放城市不论有无名义上的军管，等到城市人民团体已经组织起来或原来就有组织的地方，可以由各人民团体直接或间接选举产生各界人民代表会议的代表，此时“各界人民代表会议与人民代表会议之间，也不应再行划分什么区别。但人民代表会议与人民代表大会之间，在职权上及代表选举方法上则应有区别，人民代表大会是全权的，其代表主要应由人民直接选举或由下级人民代表大会间接选举，而不是由各人民团体选举”。
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），对新中国的国家政权性质作出如下规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”在普选的全国人民代表大会和地方人民代表大会召开以前，分别由中国人民政治协商会议的全体会议和地方各界人民代表会议代行其职权。这一规定“明确确立了人民代表大会制度作为我国根本政治制度的法律地位”。为贯彻落实《共同纲领》，各地把普遍召开各级人民代表会议作为扎实推进民主建政的重要一环。在此过程中，政务院先后颁布了省、市、县、区、乡各界人民代表会议组织通则。
在各级政权机关认真贯彻执行人民代表会议组织通则的同时，刘少奇仍以大量精力指导各地各级人民代表会议的建设。比如，1950年4月10日，为中共中央起草致中共上海市委电，就关于在上海市第三次各界人民代表会议上应说明的几个问题作出指示；12月25日，对中共北京市委关于改进人民代表会议代表产生办法和改选市政府问题的报告作出批示；1951年2月28日，出席北京市第三届人民代表会议并作讲话，就新中国的基本政治制度和人民政权的民主建设进行了重要阐述；5月16日，为中共中央起草致东北局电，就东北局关于城市政权的组织建设及区街组织形式与工作方法问题给中央的报告作出批复；5月17日，为中共中央起草转发河北省委关于召开城市人民代表会议总结报告的通知；9月，审阅批复了华北第一次县长会议关于进一步加强县人民代表会议工作的报告，等等。
在上述指示、批示和讲话中，刘少奇结合各地民主建政的具体实践，就人民代表会议的相关问题作了大量阐述。
其一，关于人民代表会议的性质。他指出：“人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度。”人民代表会议是人民代表大会的过渡形式，两者在职权上及代表产生方式上有明显区别。人民代表会议的代表可以由选举、推选、聘请等方式产生，人民代表大会的代表则通过人民普选产生。在条件具备时，人民代表会议可代行人民代表大会职权，以便为过渡到人民代表大会作必要准备。
其二，关于人民代表会议制度的作用。他指出，人民代表会议与人民代表大会制度是“有伟大功效的制度”。只有落实这些制度，才能“把全国人民紧密地团结在各级人民政府的周围，在中央人民政府的统一领导之下，形成为一个强大的统一的力量”，切实完成国家的建设任务和国防任务。为此，“要使各级人民代表会议（在土地改革的乡区是农民代表会议）成为各级人民政府一切工作和一切活动的中心环节”，人民政府的一切工作和一切活动应向人民代表会议作报告，并接受其质询和审议，重要的工作和活动还须先经过人民代表会议的讨论和决议再加以执行。
其三，关于人民代表会议代表的选举原则及职责。他强调，在人民群众的组织程度和觉悟程度允许时，人民代表会议的代表就主要的应由劳动人民通过选举来产生。在组织选举时，“要尽可能地采用群众所熟悉的和便利的方式去选举”，避免“着重选举而流于形式主义”，要注重选举的实质，“使人民，主要使劳动人民真能选举他们所乐意选举的人去代表自己”。人民代表会议的代表要“经常地、密切地联系自己的选民，向政府反映人民的要求和意见，并将政府的政策、人民代表会议的决议向人民作解释”。
其四，关于人民代表会议的会议制度。他强调，“各级人民政府必须依照中央人民政府的法令和组织通则的规定，经常定期地召集各级人民代表会议”，“除非是有某些紧急情况发生使我们不能不暂时改变经常的工作方式，得暂时推迟人民代表会议的召开”，但亦须报上级人民政府批准。“对于没有充分理由而不按规定时间召开人民代表会议者，应给以批评以至处分。”
四、参与领导人民代表会议制度向人民代表大会制度的过渡工作
依照《共同纲领》规定：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”到1952年底，就全国范围来说，“大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成了，各界人民已经组织起来了，办全国选举工作的条件已经成熟”。据此，中共中央认为，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经具备。
自中共中央开始酝酿召开各级人民代表大会，至第一届全国人民代表大会第一次会议成功召开，刘少奇协助毛泽东，以“办选举、搞宪法”为主要着力点，推动由人民普选产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会稳步有序召开，以完成人民代表会议制度向人民代表大会制度的顺利过渡。
1952年10月20日，在苏联访问的刘少奇受毛泽东的委托致信斯大林，就召开全国人民代表大会、制订宪法等问题听取斯大林的意见。对此，斯大林向中共中央建议：“可以在1954年搞选举和宪法。”刘少奇发电报向毛泽东和中央汇报后，中共中央接受了斯大林的建议，并作出尽快召开全国人民代表大会和制定宪法的决定。12月24日，政协第一届全国委员会常务委员会第43次会议通过了周恩来代表中共中央提出的由全国政协向中央人民政府委员会提出召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的建议。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议一致通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定“召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会”。同时决定成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会和以周恩来为主席的选举法起草委员会。2月11日，中央人民政府委员会第22次会议讨论通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，并决定成立以刘少奇为主席的中央选举委员会。至此，人民代表会议制度向人民代表大会制度过渡的程序准备工作顺利完成。
在参与领导推动人民代表会议制度向人民代表大会制度过渡的实践中，一方面，刘少奇主持中央选举委员会工作，对各级人民代表大会代表的选举工作进行部署。从1953年2月至1954年6月，除少数暂不进行基层选举的地区外，全国各基层选举单位共选出基层人民代表大会的代表5669144名。1954年六七月间，全国普遍召开县级单位人民代表大会会议，分别选举了省、直辖市和自治区的人民代表大会代表共16680名。7月底到8月中旬，全国各地区各单位各方面先后完成了全国人民代表大会代表的选举工作，共选出代表1226名。
另一方面，刘少奇协助毛泽东就制订宪法草案做了大量工作。一是在1953年12月至1954年3月毛泽东赴杭州主持起草宪法草案期间，代理主持中共中央工作，多次主持召开中共中央政治局扩大会议，讨论毛泽东主持起草的宪法草案初稿。二是在1954年五六月间主持召开宪法起草委员会第二至第六次会议，讨论《中华人民共和国宪法草案（初稿）》《中华人民共和国宪法草案（修正稿）》。三是受毛泽东委托，主持起草宪法起草委员会向第一届全国人民代表大会第一次会议所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。
1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。9月15日，刘少奇代表宪法起草委员会向大会作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。9月27日，大会选举刘少奇为第一届全国人民代表大会常务委员会委员长。此次会议还通过了《中华人民共和国宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等一系列法律。以此为标志，人民代表大会制度作为新中国的根本政治制度正式确立，与此同时，人民代表会议制度也顺利完成了它的历史使命。
刘少奇对人民代表会议制度建设的积极探索，为当时全国各地各级人民代表会议的建设提供了切实有效的指导，也为他在担任第一届全国人大常委会委员长期间对人民代表大会制度的施行进行开拓性工作提供了重要铺垫，对我们在新时代坚持和完善人民代表大会制度仍然有着启示意义。
作者：刘肖委，河南大学哲学与公共管理学院副教授
来源：《党的文献》2024年第2期