哈佛访学随感丨赵峥：城市全域数字化转型的治理逻辑
转自：中国经济时报
■赵峥
城市数字治理是通过数字技术嵌入，重塑城市治理体系，强化城市治理能力的过程，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。随着数字技术的迭代创新和数字中国建设进程的持续加快，我国城市发展的数字化、网络化、智能化趋势日益明显，城市数字治理水平显著提升。2024年5月，国家发展改革委、国家数据局、财政部、自然资源部四部门联合发布《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，对全面提升城市全域数字化转型的整体性、系统性、协同性作出了具体安排，也对进一步提升城市数字治理水平以更好地服务城市高质量发展、高品质生活、推进中国式现代化城市建设提出了新要求。同时，我们应该看到，城市数字治理不是简单的数字技术工具的利用及推广复制，而是涉及人与城市、城市与技术、人与技术、政府与社会等各方关系的一项复杂系统工程，需要充分结合学理和实践，厘清城市数字治理的内在逻辑，支撑城市全域数字化转型。
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目标逻辑：实现治理与服务的统一
城市数字治理的目标逻辑在于“寓治理于服务”，利用数字技术和算法支撑，优化城市公共产品和服务的供给规模和效率，促进城市各类公共资源合理配置，让更多、更广泛的城市居民切实享受到城市发展的获得感、幸福感和安全感。当前，数字技术已经突破时空限制，不断渗入城市公共服务领域并深刻地改变了传统的城市公共服务模式，使得城市公共服务供给效率和品质都有了极大提升，但城市公共服务领域的“数字技术偏见”风险仍然突出。特别是以机器学习带动的人工智能技术的发展与应用，其特殊的类人性、交互性和自主决策能力，使得原本就存在的数据和算法偏见变得更为突出且隐蔽。要更好地实现治理与服务的统一，关键在于兼顾“优质”与“均衡”双重目的，在不断提升公共服务质量的基础上，充分考虑城市不同群体的自身条件、价值偏好与利益诉求，统筹推进“质量改进”和“均衡发展”。
在优质公共服务供给方面“扩总量”。充分发挥数字技术的时空穿透和广域渗透优势，挖掘我国城市发展规模所形成的应用场景潜力，主动、快速地响应不断变化的城市居民、企业的现实和潜在需要，以“用户导向”持续不断地开发智慧就业、智慧医疗、智慧住房、智慧文化、智慧养老等方面的高质量的城市数字化公共产品和服务。同时进一步提升城市公共服务的精准化水平，精确细分城市居民生产、生活、生态的差异化、个性化需求，推进“高效办成一件事”基本覆盖城市公共服务高频事项，提升“微”治理和“微”服务品质。
在城市公共服务配置方面“优结构”。充分考量城市中不同群体之间的收入水平、数据信息获取、数字技术认知与利用能力上存在的差距，减少因“数字技术偏见”形成“数字弱势群体”。重点着力提升面向城市特殊群体的数字化服务能力，借助数字技术为更多外来务工人员和新市民提供更多“好用、够用、管用”的基本公共服务。面向老年人和生活困难群体开展数字技术普及工作，不断缩小“数字鸿沟”。持续提高城市间、地域间公共服务数字化智能化水平，促进优质公共资源跨时空共享，提升优质公共服务资源的覆盖面和均衡普惠度。
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行动逻辑：实现一体与多元的统一
城市数字治理的效果不仅取决于数字基础设施的完善程度和数字政府的建设力度，更取决于城市治理过程中数字技术与人的结合深度和公众参与程度。城市数字治理的行动逻辑在于形成“高效的组织体系”，利用数字化重塑城市治理体系并提升治理效能。推动城市数字治理从理念到行动，关键在于通过数字技术深度应用与融合，推动城市政府自身数字化转型和组织变革，有效发挥城市政府在城市数字治理中的主体作用，引领和调动企业、个人、社会组织等多元化社会主体参与城市数字治理全领域、全过程，形成政府负责、多主体协同参与的城市数字治理格局。
加强数字政府建设。重点发展基于人工智能等技术的智能分析、智能调度、智能监管、辅助决策系统，不断推动城市政府开展服务手段、服务模式、服务理念的适数化变革，更好地利用数字技术“工具”提升政府在城市治理中的组织领导能力。同时，要防止数字技术赋能“单打一”或“唯技术至上”，将数字政府建设与政府组织流程优化结合起来、推动技术变革与组织变革同步进行，推动政府自身业务架构、办事流程与权责体系的重塑，并赋予政府部门特别是基层部门工作人员更多的技术应用选择性和灵活性，不仅重视数字治理的“力度”，更要体现数字治理的“温度”。
充分利用数字技术增强政府与社会的协同治理水平。重点增强城市数字治理的透明度。在技术引入城市数字治理的情景选择、过程监督、绩效评价等环节，切实保障城市居民的知情权和监督权。注重激发城市数字治理不同主体的能动性。充分发挥行业协会商会类组织在城市数字治理标准制定、行业自律、政策倡议、民主协商等中的重要作用。鼓励和支持公众提升数字技能，遵守数字文明规范，全方位参与城市数字治理。完善线上线下协同治理机制。在利用网络议事厅、在线会议室等线上虚拟空间拓展城市多元主体的利益诉求表达渠道的同时，完善基于网络平台和线下实施的一体化议事机制、决策机制、评估机制、实施机制、反馈机制等，不断培育和释放城市居民的参与活力。
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保障逻辑：实现秩序与活力的统一
蓬勃发展的新兴技术不仅是驱动经济增长、激发社会活力的源泉，也可能形成“潜在的副作用”。目前，数字技术对城市治理的积极作用已经得到实践证明，但受到数字技术预见的局限性、城市治理问题的复杂性和不同主体认知和能力的差异性等影响，城市数字治理的不确定性也十分突出，需要良好的保障体系支撑。城市数字治理的保障逻辑在于“驱动技术向善”，通过法治建设和伦理指引，确保数字技术在城市治理中的良性应用，约束和激励规范城市数字治理各主体的行为。其关键在于使各类城市治理主体要能够有效运用法治思维和法治方式研发和使用数字技术，把城市治理各领域的数字技术应用行为纳入合法性范畴，同时引导和激励治理主体主动履行社会责任，明确技术伦理规范，遵循正向的价值理念、社会责任和行为规范，在借助数字力量提升城市治理水平、释放城市治理主体活力的同时，防范和应对由于数字技术“错用”“误用”“滥用”带来的风险，保障城市数字治理规范有序。
城市数字治理需要完善的法治体系作为保障。应聚焦“十五五”时期城市治理在城市应急管理、风险管理、治安防控、矛盾化解、公民隐私保护、网络空间治理等领域的新形势、新任务做好立法和修法工作，重点健全算法决策、新技术的安全管理标准、人机交互等关键风险领域的法律法规。同时，强化各类算法评估和审查，防止违法获取、传播和交易数据，加强对破坏计算机信息系统、侵犯公民个人信息、非法泄露买卖数据、侵犯数字产权等数字犯罪行为的打击与惩处力度。
发挥科技伦理的指引作用是保障城市数字治理效能的重要途径。重点要加强科技伦理风险研判，深入探索技术与文明、技术与治理、价值理性与工具理性的辩证关系和理论机理，为伦理指引治理实践提供思想基础。倡导“负责任”的数字伦理，鼓励城市行业组织加快制定大数据、算法、区块链等科技伦理规范，引导城市企业加强科技伦理日常管理。强化行业自律，健全问责机制，加大对城市政府部门、科研机构、科技企业参与城市数字治理过程中违反科技伦理行为的惩戒力度。广泛开展科技伦理知识的宣传教育，提高社会公众科学素养，引导城市居民树立理性科学的科技伦理观。
（国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员）