【司法调研】完善终结本次执行程序案件恢复执行机制的研究
摘要：终结本次执行程序作为一种执行结案方式，有效提高了案件执行效率，减轻了法院执行工作压力，促进了社会信用体系建设。由于终结本次执行程序案件未能完全实现胜诉当事人权益，法律规定了当事人有恢复执行的权利，为了切实保障当事人的合法权益，配套建立科学合理的终结本次执行程序案件恢复执行机制至关重要。
关键词：终结本次执行程序恢复执行机制建立
一、引言
随着经济社会的发展和法治建设的不断推进，执行工作在维护司法权威、保障当事人合法权益方面的重要性日益凸显。终结本次执行程序作为执行案件结案方式之一，旨在合理处理在法定执行期限内无法执行到位的案件，使其暂时退出执行程序，待被执行人有可供执行财产时可恢复执行。案件虽然退出执行程序做结案处理，但申请执行人胜诉权益未得到实现，申请执行人有向法院申请恢复执行的权利，所以建立健全终结本次执行程序案件的恢复执行机制，对于健全执行体制、维护社会稳定具有重要意义。
（一）终结本次执行程序案件恢复执行研究背景及意义
近年来，随着立案登记制的建立，大量诉讼案件衍生出大量的执行案件，同时随着经济和互联网产业的发展，被执行人持有的财产越来越多元化、隐蔽化，案件执行越发复杂，执行难度不断增加。执行难问题一直是法院执行部门面临的重大挑战之一，严重影响司法公信力，侵害了当事人的合法权益，加剧了社会矛盾。虽然法院在执行过程中依法采取了多种措施查控被执行人财产，但许多案件因被执行人无可供执行财产，案件无法在法定执行期限六个月内执行完毕，为了减轻法院执行工作量，《最高人民法院关于<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五百一十九条规定了暂时无财产可供执行案件终结本次执行程序，做结案处理。由于终结本次执行程序案件的申请执行人的胜诉权益未得到完全实现，此类案件虽已结案，但案结事未了，当事人的胜诉权益仍需保障，因此建立一个有效的恢复执行机制显得尤为重要。
（二）终结本次执行程序案件恢复执行实践意义与现实需求
根据《最高人民法院关于执行立案、结案若干问题的意见》第十四条的规定，执行实施类案件的结案方式包括：（一）执行完毕；（二）终结本次执行程序；（三）终结执行；（四）销案；（五）不予执行；（六）驳回申请。
执行完毕主要是指生效法律文书确定的执行内容，被执行人自动履行、人民法院强制执行，已全部执行完毕，或者是当事人达成和解协议，且执行和解协议履行完毕。执行完毕的结案方式由于生效法律文书的权利得到完全实现，最能体现执行的法律价值，也最能实现申请执行人的权益。
终结执行是指在执行程序中，出现某些特殊情形，执行程序没有必要或不可能继续进行，从而结束执行程序的结案方式。终结执行结案后，案件一般不会恢复执行。以终结执行的案件虽然未执行到位，案件无法执结是因不可抗力或是申请执行人自身原因所导致，能被申请人执行人理解和接受，再次执行可能性较小。
销案是因为执行管辖权移送或丧失的结案方式，不予执行和驳回申请主要是因为经审查不符合案件受理条件而做的结案处理。
终结本次执行程序是指在执行中法院经过查询和调查，未发现被执行人可供执行的财产，申请执行人也未向法院提供被执行人可供执行财产线索，法院裁定终结本次执行程序。申请执行人发现被执行人财产线索后，可以申请恢复执行，再次申请执行不受申请执行时效期间的限制。法院在终结本次执行程序之前会对被执行人名下银行账户和互联网账户进行冻结，但金额普遍较小，不会做扣划处理。根据相关规定，案件终结本次执行程序时需听取申请执行人意见并向其告知可以恢复执行的权利，执行部门也会对被执行人采取限制消费甚至列入失信被执行人名单措施，对被执行人进行信用惩戒。执行部门虽做了大量的执行工作，也依法对被执行人采取了各种执行措施，但申请执行人的权益毕竟没有得到完全实现，若是没有配套建立有效的恢复执行机制，申请执行人的胜诉权益则会落空，终结本次执行程序就无法得到申请执行人的完全认可。
从当事人权益实现的角度分析，执行完毕结案是法院和申请执行人最理想的结案方式，也是法院执行工作努力的方向。终结本次执行程序结案的执行案件只是执行程序的退出，没有得到实体执结，最容易引发当事人的不满和对立情绪，若长时间无法执行到位或妥善处理，必定会引发社会问题，也会降低法律实施的公信力。若是能建立终本案件可操作、常态化、能监督的恢复机制，终本案件的申请执行人的权益得到制度保障，执行难便可在制度层面得到有效化解。
与执行完毕、终结执行结案相比较，终结本次执行程序案件是最难让申请执行人接受的结案方式，为了实现申请执行人债权诉请，终结本次执行程序案件的后续处理是执行难的核心问题。因为终结本次执行程序的案件必然是无财产可供执行的案件，申请执行人有恢复执行的诉求，便会不断以各种理由要求执行部门继续执行，执行部门和办案人员就必须对其恢复执行的诉请进行回应和处理。终结本次执行程序案件的后期处理和新收执行案件的叠加会导致执行资源严重不足，由于终本案件的承办人继续负责终本案件后续被执行人财产查控，笔者在执行局工作第五年开始，一半的时间和精力会用于处理终本案件的遗留问题，一半的时间办理新收执行案件。新收案件执行和终本案件若平衡不当，就会陷入旧案未了，新案又至的恶性循环，势必会影响案件整体执行效率，会降低案件的实际执结率和标的到位率。
建立正常恢复机制，什么案件可以恢复执行，什么案件不能恢复执行，什么案件必须恢复执行，要有制度性安排和机制保障，及时执结必须恢复执行的案件，杜绝当事人无理由要求恢复执行案件，可以有效节约司法资源，减少执行法官的工作量。
二、终结本次执行程序案件恢复执行机制的理论基础
权利保障是法治思维的目的所在，权利保障理论的核心在于维护当事人的基本权益，这不仅是法律的要求，也是法律公正的体现。在执行程序中，终结本次执行程序往往是由于暂时无法查询到被执行人的财产或被执行人确无财产可供执行。但这并不意味着债权人的权益就此丧失，当被执行人重新获得财产或新的财产线索出现时，恢复执行是保障债权人权益的重要途径。
恢复执行机制是在效率与公平之间寻求平衡的重要手段。执行效率要求迅速和有效地执行法院判决，而公平则要求在执行过程中保护当事人的合法权益。终结本次执行程序方便了法院案件的处理，可以使没有财产可供执行的案件得以结案处理，提高了法院的办案效率。终结本次执行程序虽在法律规定上赋予了当事人可以恢复执行的权益，但无有效的恢复机制作为保障，必然有损案件处理的公平性。高效合理的恢复机制建设可以提升案件处理的公平性，保护胜诉当事人合法权益。
三、执行实践中终结本次执行程序的适用情况
（一）终结本次执行程序适用的案件数量
最高人民法院发布《关于进一步加强执行工作若干问题的规定》以来，终结本次执行程序的适用数量逐步增多，案件数量呈增长趋势。以本院近两年受理的执行案件数据为例，2022年全年收案1544件，以终本方式结案763件，终本案件恢复执行案件123件；2023年收案1855件，终本方式结案598件，终本恢复执行案件141件。从相关数据可以看出，终本案件结案数已经占到了结案数的40%以上，终结本次执行程序在执行实践中是适用最多的结案方式，大多数案件都有被恢复执行的可能，若无法建立有效的恢复机制，可能加重法院执行工作。
（二）终结本次执行程序适用的案件类型
实践中，终结本次执行程序主要适用于确无财产可供执行的案件。具体情形包括：1、被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序。2、因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行。3、申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或者财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后，认可人民法院认定被执行人无财产可供执行。4、被执行人的财产无法拍卖、变卖，或者经拍卖仍流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付抵债，且被执行人确无其他财产可供执行。5、被执行人确无财产可供执行，且申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予适当救助。
同时，根据《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（法释〔2015〕18号）第二条规定：“人民法院终结本次执行程序，应当符合下列条件：（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；（三）已穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置。”
四、当前终结本次执行程序案件恢复执行机制存在的问题
（一）终结本次执行程序启动条件不明确
实践中，对于何种情况下可以启动恢复执行程序缺乏明确统一的标准，导致操作的随意性较大。例如，有些法院在发现新的财产线索时会立即启动恢复执行程序，而有些法院则可能等待更明确的证据。这种不一致性不仅影响了执行效率，还可能导致当事人的不满。
与新收案件立案登记制相比，恢复执行案件需要在法院内部进行审批，启动条件的不明确会导致恢复执行的随意性和不确定性，增加了当事人的不信任感。在一些案件中，执行法院由于缺乏明确的标准，对是否启动恢复执行存在较大的自由裁量权，容易导致执行行为不公平性。例如，在“某公司与张某买卖等合同纠纷”一案中，执行法院在穷尽查控措施后，没有发现被执行人有可供执行的财产。在这种情况下，执行法院以被执行人无可供执行的财产为由将案件终结本次执行程序。后申请执行人发现被执行人在其他地方有可供执行的财产线索，及时向法院申请恢复执行，而执行法院前置了各种审查程序，导致了案件恢复周期较长，错过了案件恢复执行的黄金期。此案件中，执行法院未能及时启动恢复执行程序，使申请执行人的权益受到了损害。
（二）被执行人财产线索发现和收集困难
被执行人财产查询和财产线索搜集是案件恢复执行最关键、也是最基础的问题，无财产则不能恢复案件执行。被执行人财产线索的获取不仅需要申请人的积极配合，更需要执行法院的主动调查。现实中大多数申请人难以提供有效的财产线索，法院向被执行人发出财产报告令后，被执行人主动申报财产的不多，执行法院主要依靠网络查控系统查询被执行人财产，由于网络查控系统资源和手段有限，无法全面查询到被执行人的财产状况。2023年本院受理的终本恢复执行141件案件中，由当事人提供财产线索恢复案件32件，法院依职权发现被执行人执行财产39件。通过对系列案件评估分析，可以得出，现有的查控方式对终本案件被执行人财产线索的查询覆盖面和有效性不足，难以完全及时掌控被执行人财产变动情况。
《最高人民法院关于切实解决执行难问题的若干意见》中明确要求“切实加强对当事人的权利保障，强化对失信被执行人的信用惩戒”。在当前执行难的情况下，加强对被执行人的信用惩戒，具有重要意义。但信用惩戒不是万能的，本院对失信被执行人信用惩戒后，主动履行生效法律文书义务的被执行人数量较少，且呈现逐年降低的趋势，失信被执行人反执行能力在不断加强。所以必须回归到执行强制性的本质，在案件终结本次执行程序后，建立后续查控失信被执行人财产保障机制，提升执行的威慑力，以督促被执行人履行生效法律文书确定的义务，保障申请执行人的合法权益。
（三）监督机制不完善
有权力就应受到监督，建立健全的执行监督机制，对于保障恢复执行的顺利进行和执行效果至关重要。由于对终本案件后续财产查询、恢复立案审查和恢复案件执行缺乏有效的监督，容易出现执行权力滥用、消极执行等问题。例如，某些执行人员可能由于工作负担重或提升案件结案率的目的，对恢复执行案件的处理不够积极，甚至存在故意拖延恢复立案。在当前终结本次执行程序案件恢复执行机制中，由于缺乏有效的监督机制，执行人员可能会出现滥用职权、消极执行等问题，监督机制的不完善还会导致当事人不能及时发现案件恢复执行过程中存在的问题，维护自身合法权益。
（四）当事人权益保障不足
以本院2023年终本恢复执行案件141件为例，当事人申请恢复执行的有102件，法院建议当事人恢复执行的22件，法院依职权恢复执行的案件17件，法院依职权恢复执行案件偏少，而主要以申请执行人申请恢复执行为主。许多当事人在案件终结本次执行程序后，对案件后续处理进展缺乏了解，无法跟进，导致其权益无法得到有效保障。在恢复审批制度下，法院和申请执行人之间是一种单向关系，申请执行人向法院提出恢复执行申请后，由法院对恢复申请进行审查并决定，没有赋予申请执行人救济的权利和途径。法院对恢复执行案件的审查主要对被执行人财产进行审查，审查方式也主要是通过网络查控系统进行，对于被执行人财产审查不完整、不全面，所查询结果也无法通过有效途径告知申请执行人，申请执行人难以有效知悉被执行人财产状况。恢复执行中，申请执行人如果发现法院执行部门工作人员存在违法行为或者不作为等行为，无法及时向法院反映和申诉。
五、国际经验比较
（一）美国的执行机制
美国的执行机制较为完善，尤其是在财产调查和执行程序的公开透明方面值得借鉴。美国的执行程序强调财产信息的公开，通过多种手段确保申请人和法院能够及时掌握被执行人的财产状况。在美国，执行程序通常由专门的执行官负责，执行官有权调查被执行人的财产状况，包括查阅银行账户、税务记录等信息。通过这些手段，执行官可以较为全面地掌握被执行人的财产情况，提高执行效率。此外，美国的执行程序强调公开透明，通过信息公开和公众监督，确保执行过程的公正性。在美国，法院可以向公众公开法院的执行情况，包括对被执行人进行罚款、拘留等情况，美国还建立了一套完善的执行救济制度，申请执行人也可以向法院提出执行异议和申请复议。如果申请被驳回，申请人还可以向联邦地区法院提出上诉，联邦地区法院也会在必要时对案件进行审查，如认为有必要就案件向联邦巡回上诉法院提起上诉。
（二）德国的执行机制
德国的执行机制注重权利保障和程序正义，强调通过法律手段保护当事人的合法权益。德国的执行程序中，法院在执行过程中扮演积极的角色，在执行过程中具有较大的主动权，可以通过多种法律手段调查被执行人的财产状况。例如，法院可以要求被执行人提供财产申报，并通过银行、税务等部门获取相关信息。德国的法律规定了详细的恢复执行程序，确保当事人在恢复执行过程中有充分的参与权和救济途径。在执行阶段，德国法院可以采取多种措施强制执行债务人的财产，包括罚款、查封、冻结、扣押等。此外，德国法院还可以与银行、税务等部门合作，对债务人的财产进行全面调查，为其提供相关信息和帮助。对于拒不履行生效判决的被执行人，德国法律规定了非常严厉的惩罚措施。根据德国《民事诉讼法》第274条规定，如果被执行人拒不履行法院生效判决确定的义务，法院可以采取罚款、拘留等措施。如果被执行人拒不执行法院生效判决确定的义务，情节严重构成犯罪的，还可依法追究其刑事责任。可见，德国法院在执行过程中的主动程度极高，对当事人权益的保护也极为有力。
（三）其他国家和地区的经验
其他国家和地区在执行机制方面也有许多值得借鉴的经验。在日本，执行程序注重高效和公平，法律规定了详细的执行程序和措施，确保执行的高效性和公正性。通过严格的法律规定和有效的执行手段，日本的执行程序在保障当事人权益方面取得了较好的效果。在我国香港特别行政区，执行程序强调公开透明，通过信息公开和公众监督，确保执行过程的公正性。此外，香港特别行政区还提供了多种救济途径，确保当事人在执行过程中有充分的参与权和救济权。
通过对域外国家和地区执行机制比较研究，可以为我们查控被执行人财产，健全终结本次执行程序恢复执行机制提供有益做法和经验。
六、完善终结本次执行程序案件恢复执行机制的建议
（一）明确终结本次执行程序案件恢复执行启动条件
明确启动条件是完善恢复执行机制的关键，通过制定详细、可操作的案件恢复执行启动标准，可以减少终结本次执行程序案件恢复执行的随意性和不确定性，既能保障当事人的合法权益，也能确保执行工作整体的高效性。
制定详细、可操作的终本案件恢复执行启动标准，应综合考虑被执行人的财产状况变化、新的财产线索出现等因素。明确规定启动恢复执行程序的具体步骤和要求，减少不必要的审批程序，确保执行过程的规范和透明。例如，可以规定在发现被执行人有新的可执行财产或财产状况发生重大变化时，法院应当及时启动恢复执行程序；查封被执行人财产拍卖流拍后当事人若能联系到购买者，法院应当恢复执行；在法院已经对被执行人采取了各项执行措施后，如果被执行人财产没有发生重大变化，不应恢复案件执行。
（二）加强被执行人财产线索发现和收集
强化被执行人线索发现和收集是提高恢复执行效果的重要措施。建立多部门联动的财产调查机制，充分利用大数据、人工智能等技术手段提高线索发现能力。通过建立多部门联动的财产调查机制，可以整合各部门的资源和信息，提高财产线索发现的效率和准确性。例如，可以通过与税务、银行等部门合作，获取被执行人的财产信息，在对被执行人财产线索的收集过程中，可以利用大数据分析技术，分析被执行人的账户和交易情况，对被执行人的财产线索进行自动识别和分类，挖掘被执行人的交易信息、往来信息等财产线索，并将其与执行系统中已经掌握的信息进行对比分析，通过数据分析技术挖掘被执行人潜在的财产线索。
（三）完善监督机制
建立内部监督与外部监督相结合的监督体系，加强对恢复执行程序的全程监督，完善监督机制是保障恢复执行程序公正性和透明性的关键。党的二十届三中全会提出“健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。通过建立内部监督与外部监督相结合的监督体系，可以对恢复执行程序进行全程监督，及时发现和纠正执行过程中的问题。可以通过执行信息公开网公布终本案件后续查控被执行人财产信息情况，接受社会公众和媒体的监督，确保执行过程的公开透明。检察机关是国家法律监督机关，具有较强的法律监督职能和社会监督职能，可以及时发现恢复执行过程中存在的问题，在恢复执行程序中主动引入检察机关作为监督力量，可以有效保证恢复执行程序的公正性和可信性。
（四）强化当事人权益保障
在恢复执行的过程中，申请执行人往往处于弱势地位，甚至可能遭受金钱损失。因此，应当完善救济渠道，给予当事人充分的权利救济机会。例如，对法院审查后不予恢复执行的案件，可以考虑允许当事人向执行法院提出异议，由执行法官按照执行异议程序审查并作出是否准许恢复执行的裁定，使申请执行人恢复执行权益得到法律程序化保障。
七、实施路径与具体措施
(一)政策与法律保障
完善相关政策和法律，为恢复执行机制的实施提供坚实的法律基础，政策与法律保障是恢复执行机制顺利实施的基础。明确恢复执行审查程序、启动程序、监督程序和救济程序等，并明确规定相应的责任主体。对于恢复执行的实施主体，应当根据恢复执行机制的要求进行分工协作。例如，可以规定在特定情况下由人民检察院建议启动恢复执行程序，法院必须恢复执行。在审查过程中，应当对恢复执行的理由进行审查，如果申请执行人所提出的理由符合法律规定，且具备必要性和可行性，则应当准予恢复执行；如果申请执行人所提出的理由不符合法律规定，则不予准许，并做好解释工作。
（二）强化案件执行的技术支持
法院执行部门应充分利用信息技术手段，建立完善的财产信息数据库和执行信息系统。技术支持是提高恢复执行效率和准确性的关键。通过充分利用信息技术手段，可以提高财产调查的效率和准确性。例如，可以通过建立全国统一的财产信息数据库，整合“总对总”和“点对点”网络查控系统，恢复审查阶段执行人员可以使用网络查控系统，查询被执行人财产，提高财产调查的效率和准确性。
（三）建立办理终结本次执行程序案件专业机构
可以探索在法院执行部门设立专门的处理终本案件的执行小组，改变传统的一人包案到底的执行模式，将符合规定的终本案件后续处理工作交由专业小组处理，明确其职责和职能，集约化查询终本案件库中被执行人财产信息，对接已有的执行措施，确保已有执行措施的延续性，例如在首次执行中冻结被执行人账户十二个月后，及时办理续冻结。同时积极建立律师、法律工作者、人民调解员参与执行机制，例如向律师发出执行案件调查令，由其协助查找被执行人财产线索，委托被执行人所在地人民调解员调查被执行人财产线索等。由于终本案件中被执行人财产线索具有较强的不确定性，为减少与申请执行人的沟通困难，可以通过互联网渠道与申请执行人联系，对执行案件的财产线索进行定期的查控并及时告知申请执行人。
八、结论
终结本次执行程序案件恢复执行机制的建立是一个复杂而系统的工程，需要在理论研究和实践探索的基础上不断完善。通过明确启动条件、加强线索收集、完善监督机制和强化当事人权益保障等措施，能够构建一个更加科学、合理、高效的恢复执行机制，为解决执行难问题提供有力制度支持，切实维护当事人的合法权益，促进社会的公平正义和法治建设的不断发展。当然，完善恢复执行机制仅仅依靠法院内部力量是不够的，还需要社会各界的大力支持和配合。我们相信，在各级党委、政府、人大、政协以及社会各界人士的大力支持下，在最高人民法院科学指导下，在全体执行干警和人民群众共同努力下，终结本次执行程序案件恢复执行一定能得到有效处理，“执行难”问题一定能得到完全解决。
来源：富平法院
作者：胡辉、王国庆
编辑：赵佳欣
审核：姚启明