超大城市治理系统变革的新路径

李文钊

《超大城市治理的北京探索》李文钊著中国人民大学出版社

破解“城市病”，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，让生活在城市中的人感受到幸福，这是世界各国共同面临的城市治理超级难题。《超大城市治理的北京探索》一书代表了对这一议题的思考，它以超大城市为研究对象，关注北京实践探索，聚焦超大城市现代化治理的新路。

超大城市的兴起及其治理需求

2023年10月，住建部发布《2022年城市建设统计年鉴》，全国人口规模为1000万以上的超大城市共有10个。要实现对超大城市的有效治理，就需要应对超大城市所面临的“大城市病”等难题和挑战，如外来人口和户籍制度难题、城中村治理难题、城乡协同治理难题、城市群治理难题、城市衰败和更新治理难题、城市老旧小区改造治理难题、城市基层治理难题等。

超大城市治理是国家治理的重要组成部分，如何探索超大城市现代化治理的新路，这是中国超大城市治理的“大问题”。超大城市治理之所以在国家治理体系中具有十分重要的位置，其关键是超大城市治理具有引领性、试验性和基础性作用。超大城市治理具有引领性，是其他城市进行治理经验学习和借鉴的标杆。超大城市治理具有试验性，是城市治理创新和变革的实验室。超大城市治理具有基础性，是国家治理的压舱石。由此可见，对于超大城市治理现代化具有非常现实和紧迫的需求，它需要我们尽快找到实现超大城市有效治理的路径。

理解超大城市现代化治理的概念框架

多层次嵌套界面治理体系是理解超大城市现代化治理的本体论框架，这一框架的核心是基于界面治理来研究超大城市治理，界面是超大城市治理的分析单位，多层次嵌套界面治理体系是对超大城市治理的整体描述。界面治理构成了研究超大城市治理的基础，它需要关注环境、界面、目标和内部结构四个要素，以及以此为基础再去探索行为和绩效，并最终理解“超大城市现代化治理何以可能”这个根本性问题。层次性、嵌套性和互动性是界面治理的关键特征，也是超大城市治理运行的复杂系统逻辑。对于理解超大城市现代化治理而言，首先需要寻找超大城市的界面，随后思考治理界面能否实现预期目标。界面的改革、重组、整合和替代是超大城市治理创新的表现形式，也是应对超大城市治理问题的解决之道。

对于超大城市的治理界面，至少可以从横向和纵向两个层面进行分类。从横向的角度看，超大城市的治理界面可以划分为经济界面、政治界面、社会界面、生态界面、文化界面等，它是依托超大城市治理所处理的议题来进行界面建构。从纵向的角度看，超大城市的治理界面可以分为子系统界面、系统界面和区域系统界面等，它是依据超大城市治理所处理问题的层次来进行界面建构。横向维度的界面建构和纵向维度的界面建构是嵌套关系。随着数字化时代的到来，超大城市治理也会发生深刻变革，其界面也需要实现数字化转型，数字界面可能会成为未来超大城市治理的重要载体。

北京推进超大城市现代化治理的生动实践

本书以北京市的治理实践作为案例，结合界面治理理论，围绕超大城市治理所面临的核心议题讨论超大城市的治理之道，以期实现分析框架建构、理论阐述和案例研究三者统一。北京市的超大城市治理变革始于2014年，它是战略目标驱动的系统性、全面性和整体性改革，是超大城市多层次界面治理体系重构的过程，正在对北京发展产生广泛而深远的影响。

“四个中心”战略定位的提出，使得北京所有的城市治理议题都需要围绕建设全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心展开，而所有不符合这些战略定位的功能都需要进行疏解，这也使得疏解非首都功能成为北京城市治理的首要议题。疏解非首都功能是超大城市治理界面消解的过程，它需要通过删除治理界面来实现发展目标，这是从否定性角度来实现界面治理。与此同时，北京还需要围绕“四个中心”战略定位以及“四个服务”的职责使命，来对超大城市治理界面进行重构，以新的治理界面体系满足新的功能定位，并最终实现城市治理目标。北京为了对超大城市治理进行系统性变革，通过规划治理的方式来集中呈现，这也使得规划治理界面的重构成为超大城市治理改革的重要组成部分，而这种战略变革和规划变革的协同，也可能成为超大城市治理系统变革的新路径。

北京推进超大城市治理的系统变革最终通过一些核心议题来展开，它们涉及城市的方方面面。北京围绕着“四个中心”战略定位和“四个服务”的职责使命，开启了一系列变革，这些变革主要包括：一是对“大城市病”进行了回应，涉及污染治理、交通治理、住房治理等，切实让民众感觉到宜居，这是对超大城市问题议题的建构；二是提出了“新时代首都发展”的命题，通过“五子联动”来推动首都发展，这是对超大城市发展议题的建构；三是围绕“七有”“五性”来改善民生，切实提升民众的幸福感、获得感和安全感，这是对超大城市民生议题的建构；四是依托12345市民服务热线对市民诉求快速回应、高效办理、及时反馈和主动治理，切实提升政府的回应性水平，这是对超大城市互动议题的建构。由于议题是问题驱动的，不同城市所面临的问题不同，其城市治理的议程也会有差异，这是超大城市治理多样性的基础。本书依托分析框架对其中部分议题进行阐述，希冀很好地平衡分析框架建构和案例阐述，并最终在超大城市治理的理论建构方面有所贡献。

(作者为中国人民大学首都发展战略研究院副院长)