城市的智慧决定它的颜值：布鲁克林大桥公园
如果说纽约的城市空间令人着迷，那么其背后的规划、运营以及治理机制则更值得玩味。纽约大都会的活力从何而来？背后都有哪些博弈？政府如何“企业化”运营？新冠疫情期间，“开放街道”政策如何体现城市价值观？复杂的城市更新项目如何推进？个人力量如何影响社区营造？纽约是大城市的特例还是范例？在美国工作多年的城市规划师罗雨翔尝试探究这些问题，写下这本《创造大都会：纽约空间与制度观察》。
罗雨翔有着哈佛大学建筑硕士以及伦敦政治经济学院区域经济发展硕士的双重背景，曾就职于纽约市政府预算局，现为美国注册城市规划师。他从经济、地理、政策、法规、公共空间和建筑设计等方向深度观察纽约，探秘美国大城市的城市更新。他发现“公共”与“私人”之间的模糊性给纽约带来极大活力。
他在解读纽约城市运行逻辑的同时，对比了中美两国在政府运作、社会模式、公共空间规划等方面的异同，试图探讨理想城市的多种可能。他用制度的逻辑来进行分析和解读，结合对日常生活的审视和学术框架，通过解构纽约来重构城市。
中国城市化发展进入了新的阶段，一线城市中个人、社区、政府、企业间的关系愈加复杂，与此同时，住房保障、公共空间、社区营造等问题的讨论也愈发激烈。纽约作为全球闻名的国际都市，是城市发展的“超级试验场”，也有着种种可供参照的成功经验与失败教训。
下文摘编自《创造大都会：纽约空间与制度观察》，经出版社授权刊发，注释见原书。
原文
作者｜
罗雨翔
《创造大都会：纽约空间与制度观察》，罗雨翔著，后浪|上海三联书店，2024年8月。
盛夏，傍晚8点半，曼哈顿摩天楼的玻璃幕墙和东河的水波交织在一起，共同映射着西面天空的余晖。有时，一场大雨过后，晚霞将湿漉漉的河岸染成金色，让人无法不为这眼前壮美的景象而驻足。纽约这座城市虽然并不太精致整洁，但在河边，工业、自然和城市景观融合在一起，打造出了独一无二、令人震撼的美。
每天，太阳快要落山的时候，无数纽约居民和游客来到布鲁克林区的水岸，走上这片已改建成为临河风光带的老码头，像举行仪式一般地望着太阳缓缓落下，等待河对岸金融区的大楼灯光逐渐亮起。在这里，自然是城市文明的背景，城市同时也成为自然景色的画框。
也许没有哪座城市的夕阳能比纽约的更美了。不过，黄昏落日从来都不是稀缺资源，但并不是每个城市都能提供优质的城市空间作为取景框。在纽约，与曼哈顿隔水相望的布鲁克林水岸将城市之美以最充满张力的方式呈现在了人们眼前。
可许多人不知道的是，布鲁克林水岸以前一直只是一片废旧的工业区而已。直到2008年，纽约市才正式动工将水岸改造成一座超大型的临河公园，取名为“布鲁克林大桥公园”。
整个项目的总建造预算为3.5亿美元，占地面积34公顷，由6个码头、2千米长的滨河走廊以及多组体育和休闲设施构成。现在，布鲁克林大桥公园是纽约市最受游客和本地居民喜爱的公共空间之一，也是全世界最成功的公园建设和运营范例之一。公园全年免费向公众开放，夏季的游览人数高达500万人，且有26万人参加了公园里举办的各类文化、娱乐和教育活动。
布鲁克林大桥公园的成功与它的规划开发过程密不可分，其独特的历史和经验可以让人窥见纽约城市建设和运营智慧的一角。这座临河公园今天的成就绝非仅仅得益于其瞭望曼哈顿和东河水景的绝佳地理位置——一片旧工业区能转变为高质量的公共空间，体现了纽约这座城市在民间组织、财务创新以及设计多样性这三个方面都达到了极高的水平。毕竟，一座城市的智慧，成就一座城市的颜值。
来自民间的力量
法国思想家阿历克西·德·托克维尔（AlexisdeTocqueville）在《论美国的民主》（DeladémocratieenAmérique）一书中指出：民众自由集结社团的力量是美国这个国家公民生活和政治发展的推动力之一。在19世纪的美国，托克维尔观察到：当人们遇到了各种各样的问题时，与其等待上层权力机关来提供解决方案，美国人更愿意自下而上地团结起来，共同探索出路。
通过组建各种各样的民间组织，民众将自身的力量凝聚起来，解决经济、政治、文化等方面或大或小的公共问题；同时，公民之间的这种自由联合取代了旧社会的贵族权威和金字塔结构，避免了专制和暴政在北美新大陆“复辟”。
19世纪后半叶的布鲁克林水岸工业区码头。图片来源：U.S.NationalArchivesandRecordsAdministration,NationalArchivesCatalog（NationalArchivesIdentifier:169144674）
虽然托克维尔的时代是在一个多世纪以前了，但在20世纪末至21世纪初的纽约，布鲁克林大桥公园从初始策划到现阶段的运营也都离不开当地民间组织的力量，其过程体现了托克维尔所描述的那种公民自由集结解决公共问题的精神。
早在20世纪80年代后期，当布鲁克林水岸仍是破败工业区的时候，周围布鲁克林高地社区的居民就大胆地提出了“将水岸改造成公园”的想法。但这个想法并未从一开始就得到大多数人的支持。
在布鲁克林水岸，土地除了可以变成公园之外，还可以用来建办公楼、住宅等直接促进经济发展的项目——港口事务管理署作为河岸土地的所有者，想将土地出售，并且当时的纽约规划局也支持将河边土地用来开发房地产。《纽约时报》在那段时期的报道也将想建公园的当地居民塑造成了反派，认为他们为了保护自家河景不受破坏而不惜阻碍城市发展，损害公共利益。
为了更好地组织这场建公园的运动并说服更多的人，布鲁克林高地居民成立了名为“布鲁克林大桥公园联盟”（以下简称“民间联盟”）的民间非营利组织。民间非营利组织是一种非政府运营的私人机构，由私人筹建和运作，但以关注公共议题为己任，将个体的力量团结起来支持集体行动。面对媒体和政府权威机构的阻力，民间联盟最初的主要工作就是通过举行一系列的宣传和教育活动来为公园的策划赢得支持。
宣传公园倡议的运动是一场持久战：民间联盟花了10年的时间，通过组织多个会议和论坛，最终得到了更多纽约市民的认可，并获得了社区领袖、市政府官员以及州和联邦政府官员的背书。
除了开展宣传、教育和游说工作，民间联盟还积极地就水岸的规划和发展问题与公共部门进行协商甚至对抗。在公园最早的筹划时期，港口署曾想将河岸的码头保持为工业用地，并租给开发商用来建设新的仓库。对此，民间联盟在1997年与港口署打起了官司，并多次通过媒体发声，坚决反对工业用途，倡议公园建设。如果没有这些早期的坚决对抗，现在码头上的绿树和球场会被集装箱和货物取代。
在越来越强的民众呼声下，纽约市政府于20世纪90年代末开始正式采取行动，与民间联盟一起研究将河岸码头改建为超大型公园的可行性。1998年，纽约市政府成立了“布鲁克林水岸开发集团”——作为一个由政府牵头的非营利组织，这是一个专门负责公园项目前期规划的地方政府开发集团（以下简称“开发集团”）。开发集团在1999年至2000年间开展了70多场公共讨论与设计会，尽量更加充分地听取全市居民的意见，并在2000年正式发布了《布鲁克林大桥公园初步规划》。
终于，在2002年，纽约州州长和纽约市市长正式签署合作备忘录，同意以初步规划为基础，将布鲁克林34公顷的水岸和码头改建为公园，并同意州政府和市政府为项目拨款——这是布鲁克林大桥公园整个项目推进史上最重要的里程碑，意味着一开始民间发出的声音终于得到了政府的正式采纳。同时，2002年的备忘录中还指定成立了一个新的非营利组织——“布鲁克林大桥公园开发集团”，后在2010年变更为“布鲁克林大桥公园集团”（以下简称“公园集团”）。
根据政府的备忘录和声明，公园集团将是公园正式的“主人”，全权负责公园的具体规划、建设、统筹和运营。公园集团是与纽约市政府关系紧密但法律上分离的非营利组织，其董事会虽是由纽约州州长和市长任命，但它的内部运营拥有民间组织的灵活度，并且这样的安排减少了政府在管理上的负担。至于最初为公园发出倡议和举行宣传与游说活动的“民间联盟”则在2014年更名为“布鲁克林大桥公园管理委员会”，主要负责现在公园运营中的活动组织和环保教育工作。
从最初的构想规划到后来的建设运营，布鲁克林大桥公园离不开民间的力量。这支力量不同于政府官僚机构，也不同于纯粹的私人企业；它介于公和私之间，将个体的力量团结在了一起，灵活地调动资源，并积极地与外界多方（尤其是各级政府部门）进行博弈和协作，最终将一场运动的诉求变成了现实，推动并完成了这项一开始看似不可能实现、如今极为受人瞩目的市政工程。
财务“游戏”
建设布鲁克林大桥公园的想法既然来自民间，政府便在2002年的备忘录中给公园的支持者们出了一道难题：这座公园必须得在财务上做到自力更生。这句话的意思是，政府虽然同意将水岸工业区改建为公园，并拨款数亿美元用于工程的设计和建设，但公园所有的未来运营成本都将由布鲁克林大桥公园集团这个非营利组织来自己承担，不得从全市纳税人的钱包中再动用资源。
布鲁克林大桥公园的运营成本有多高？根据2016年至2020年公园集团的公开财报，整个公园在这期间的平均年度总支出超过2400万美元，用于支付所有公园员工的工资（包括集团管理人员和公园工作人员）、办公室租金、公园设备所用水电费、器材维护费等。高质量的超大型公园意味着巨额的开销，且布鲁克林大桥公园的运营成本一直在逐年提高。
传统意义上的市政公园几乎是零收入的，因此它们才需要由政府每年拨款、依靠纳税人的钱来进行维护和运营。但布鲁克林大桥公园作为公私合作规划和运营的新型公共空间，其财务手段势必要有自己的创意。
为了做到政府在备忘录中规定的财务自持，公园集团在布鲁克林大桥公园的土地上规划出了7块房地产开发用地，这些开发建设用地的占地面积约为整个公园土地面积的10%。
公园集团再将这些地块的土地开发权以地租的形式授予房地产开发商（租期为30年到99年不等），用来建设高端住宅、河景酒店和商业项目。开发商为了“拿地”向公园集团缴纳地租，购房者根据协议缴纳相关的地产税替代费，而这些钱即成为公园运营的主要资金来源。
房地产的价值主要来自其区位：一个地产项目若是离公园景观近，那么其价值也会比其他地方的同类型项目高。在布鲁克林大桥公园，其规划中设定的开发用地最终建成后都是“河景房”，自然是价值连城，会吸引富足的纽约投资人。2016年建好的高级住宅Pierhouse位于布鲁克林大桥公园靠近中部的入口处，现房屋售价为1.8万至3.2万美元每平方米，远高于当地平均水平。
高价值的地产意味着充足的公园运营资金。在2020年，公园内的地产项目所贡献的地租和地产费加起来给公园集团带来了将近2000万美元的收入，占集团年度总收入的83%。根据公园集团的最新完整财报，2019年至2109年，90年内地租收入的总额预计为15亿美元，相当于平均每天都有4万多美元入账。如此巨大的现金流使得布鲁克林大桥公园可以全年免费对公众开放，并且做到财务上自给自足，运营不花政府的钱。
在布鲁克林大桥公园的运营中，公共空间的财务自持离不开私人开发；如果想要让公园更大更美，就得吸引开发商来建更多的房子——公共利益的最大化与私人盈利的最大化变得相辅相成。这个逻辑乍一听有些自相矛盾，却体现着一种略带“狡黠”的智慧。
的确，通过具有创意的制度安排，市场活力是可以为公共利益买单的。布鲁克林大桥公园的管理者找到了开发商来为公园的运营“买单”，这使得政府、市民和游客得到了一个免费向公众开放的世界一流公共空间，而房地产商则拿到了最热地块的开发权——三全其美，各取所需。
但是，布鲁克林大桥公园这精妙的财务逻辑背后其实仍是政府的老谋深算。
一方面，政府通过规划局对土地利用和开发建设的最终控制权，掌握着公园内的建设用地比重、位置、开发强度等细节的制定，这种掌控确保了建设用地处于公园的边缘区域，且其占地面积不会远超整个园区整体面积的10%——如果开发建设用地“失控”（位于公园的正中心、体量太大或是挡住了周边居民的视线），势必会受到民众和公园使用者的强烈反对，这是政府不想看到的。
另一方面，公园里的新地产项目除了能让布鲁克林大桥公园集团做到财务自持，使得政府不用为公园出维护费以外，商业活动带来的消费税等财政收入还能让政府每年赚到更多的钱。
此外，除了直接的税收回报，政府还可以通过在地产开发项目中安插经济型住房，为自己带来额外的公共利益和政治回报。2019年建成的地产项目TheLanding位于公园最南侧的入口，有140户住宅，其中包含的100户经济型住房让低收入市民享受政府管制的优惠租金。
全世界各个城市的政府都会为公共服务的融资和预算而发愁。布鲁克林大桥公园为此提出了极具创意的解决方案。通过房地产开发，“河景”和“夕阳”被转化为房地产市场上明码标价的地租，最终使得公园的高质量运营和向公众的免费开放均成为可能。
这一切的背后不仅体现了公私合作在纽约大型市政项目中发挥的关键作用，更体现了政府的精明：政府在一开始给布鲁克林大桥公园提出“财务自持”这道难题的同时，也在或直接或间接地通过政策和规划掌握着民间解题的思路和过程；最终，政府在让公园集团、公众和地产商都满意的同时，自己也能从整个项目中得到巨大的好处。
规划设计
和建造上的巧思
布鲁克林大桥公园的空间和景观设计没有辜负这个项目在政治上的投入和财务上的创新。超大型公园很容易就会被设计得有些千篇一律。尤其是在现在这个刺激太多、人们注意力难以集中的时代，如何让公园吸引游客持续的注意力并乐在其中就成了一个价值不菲的设计题。
布鲁克林大桥公园的设计方充分利用了公园用地长条形的版图和旧工业区的码头结构，打造出了充满惊喜、别具巧思的公共空间。整个公园串联着6个旧码头的改造，每个码头按照其形状和地理位置，被赋予了不同的功能和主题。
酒吧、冰激凌店、草地、树林、花丛、沙滩、足球场、篮球场、沙滩排球场、溜冰场、野餐区以及烧烤区被依次排列在公园不同的方位，为人们提供了多样的去处以及多种休息、观光和拍照机会。将大公园切分成多个小单元进行设计，除了有利于打造多样的空间体验之外，也使得公园更易于分期建造并逐个开放，这大大减少了建设过程中公众的等待时间。
在项目的设计上，前文提到的各个非营利组织也都起到了关键作用。民间联盟在2000年前组织的一系列宣传游说工作最终形成了一套公园规划建议，这些建议在后来布鲁克林水岸开发集团所做的初步规划中被参考，同时公园集团也在规划的过程中收集了各个当地组织和居民的意见——这些公众参与是公园设计多样性得以成功的基石。
现在，公园集团与公园管理委员会（改名后的民间联盟）合作，前者负责主要的维护和管理工作，后者则负责提供一系列的露天电影、瑜伽等面向大众的公园活动，让好的设计得以有好的运营。
今天，布鲁克林大桥公园已基本全部分期建造完毕，各有特色的码头由河边绿道连接成一个整体。每天，不同的人群在码头和绿道上自在地行走着：有慕名而来的观光客，也有在附近上班的文艺青年，有扛着专业器材等待日落的摄影发烧友，更有晚上来骑自行车、遛狗、野餐、跑步的当地居民。
走在布鲁克林的水岸，可以感受到这个城市的活力和包容性。就连公园里实用的烧烤架都彰显着纽约社区的多样性和不同文化的市民对这座公园的喜爱。有时周末的午后，年轻人聚在一起伴着香槟和水果野餐；还有时，非洲裔大家庭在这为孩子开生日派对，好不热闹；夏季伊斯兰教的斋月时期，日落后，穆斯林家庭在这庆祝一天严格的把斋结束，烤肉的香气弥漫河边……
这座公园提供了欣赏纽约城市文明和自然景观的最佳平台。不管是当地人还是游客，都会为置身这座公园而感到幸运。
一座城市的智慧
公共服务的升级考验着城市的创意。在纽约，建设和运营世界一流的公共空间不仅需要依靠政府的支持，也要依靠民间组织、开发商、设计师以及公众的配合和努力。在这场“游戏”中，政治动力、财务创新以及设计巧思三者缺一不可。
纽约这座城市的智慧，在于她将看似相悖的概念和目标用巧妙的安排整合了起来，化解了不同利益群体间的矛盾，将多方的利益串联并最大化。市政旗舰项目得交给非营利组织来主导；要想有大公园，就得多建房子。这些安排出乎常规，但纽约这座城市通过多年的尝试和努力，充分借力、善用巧劲，让民间资源成为公共项目的最优解。
不管是在美国还是其他国家，许多城市的政府都尝试着通过建造大型公园和市政项目来提升城市的宜居性，进而吸引人才和投资，提升竞争力。布鲁克林大桥公园的故事体现了大型市政项目的成功和价值，但也更体现了这类项目在操作上的复杂性。毕竟，规划并不是在蓝图上画几条线就可以了。
规划的精髓，在于设计一系列的制度安排和游戏规则，使得民间和商业的力量能被巧妙地导向公共利益。这对于不同地方的政府、企业和公民来说，既是启示，也是挑战，考验着一座城市的智慧。