违法占地处罚，怎样才能避免房地分离？ | 实务探讨
案 情
某市财政局2024年4月收到该市城北区某镇红星村的律师函，要求该局支付20万元的土地租金。财政局核查后发现，红星村主张的租金与市自然资源局移交的物流仓库及配套办公楼有关。
事情的起因是，红星村附近的城市快速路在2023年9月通车后，村委会未经批准违法占用农用地建设物流仓库及配套办公楼，并出租给某快递公司作为转运仓库使用。
2023年12月，该市自然资源局收到举报线索后，组织执法队伍对红星村违法占地行为进行了查处。经核查，物流仓库及配套办公楼所占土地涉及晒场2100平方米、园地3500平方米、农村道路1400平方米等用地，但符合当地国土空间规划。市自然资源局依据土地管理法第七十七条的规定，对红星村村委会进行了行政处罚。处罚内容包括：没收在非法占用土地上新建建筑物9800平方米，处以罚款20.60万元，责令退还非法占用的7000平方米土地。
2024年1月，该市自然资源局向市财政局发出《关于移交土地执法检查工作中没收建筑物及构筑物的函》，请市财政局依法接收市自然资源局没收的建筑物及构筑物，市财政局核验了处罚文书以及建筑物及构筑物后，对物流仓库及配套办公楼采取换锁并贴封条的方式处理。2024年2月，该市自然资源局向城北区人民法院申请强制执行了20.60万元的罚款。执行完毕后，红星村村委会向市自然资源局出具了《收到退还土地证明》。
2024年3月，为盘活国有资产，该市财政局委托市平台公司对没收取得的物流仓库及配套办公楼等闲置不动产组织公开招租，快递公司通过公开竞标的方式，竞得此物流仓库及配套办公楼的租赁权，在签订合同后支付了年租金45万元。红星村了解到市财政局将物流仓库及配套办公楼重新招租后，要求承租人快递公司支付土地租金20万元。快递公司以出租方不是红星村为由拒绝了该村的要求，红星村就以律师函的方式要求市财政局支付土地租金。
分 歧
执法实践中，对于违法占地的处罚，既有“责令退还违法占用的土地”与“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”并处，也有“责令退还违法占用的土地”与“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”并处的情形。其中，矛盾和争议最大的就是对集体土地上违法占地的情形并处“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”与“责令退还违法占用的土地”两项处罚引发的房屋归属分离的矛盾问题。
红星村认为，集体土地只能通过征收方式转为国有，没收集体土地没有依据，该村违法建设行为经市自然资源局处以责令退还违法占用的土地的处罚后，物流仓库及配套办公楼涉及的土地应归属该村集体所有，该村对该地块享有使用权和所有权，对物流仓库及配套办公楼的使用应向该村缴纳土地租金。
快递公司认为，该公司与红星村签订的物流仓库及配套办公楼租赁合同，在市自然资源局对违法占地进行处罚时已解除。该公司依据与平台公司签订的租赁合同取得了物流仓库及配套办公楼的租赁权，按合同应向平台公司支付租金，合同没有约定向红星村缴纳土地租金的义务，红星村无权向该公司主张20万元的土地租金。
市财政局认为，自然资源局向该局移交没收的物流仓库及配套办公楼，应包括对应的土地使用权。对于同一块土地既处以退还的处罚又处以没收的处罚相互矛盾，导致红星村对此集体土地权利归属有异议问题，建议该村向市自然资源局咨询予以明确。
市司法局认为，对于违法占用集体农用地行为既处没收又处退还，将导致房地分离的问题，不仅如此，由于红星村既是违法占地主体同时也是涉案地块的合法权利人，自然资源部门若机械适用法律责任条款，还将导致责令违法主体将违法占用的土地返还给违法主体自己的矛盾。
市自然资源局认为，按照有关执法规定，对于违法占用集体农用地行为，应处“责令退还违法占用的土地”与“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”。农村集体出具的《收到退还土地证明》是结案的必备要件，此案也在上级下发的2023年卫片图斑范围内，为确保涉及卫片图斑的案件结案销号，所以无论处以没收处罚还是责令限期拆除处罚，都会将责令退还土地纳入处罚决定书，所以就出现既退还土地又没收建筑物的矛盾情况，对物流仓库及配套办公楼对应的土地使用权应属于不确定状态，红星村主张租金的诉求不合理。
分 析
符合规划的集体土地上的违建可适用没收处罚
自然资源部门对于非法占用土地的处罚，主要依据的是土地管理法第七十七条中“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的相关规定，规定中适用没收处罚的条件是用地须符合土地利用总体规划，也就是说即便行为人违法建筑占用的土地属于集体用地，但其符合土地利用总体规划，自然资源部门可以作出没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定，而不是责令限期拆除。没收措施是对违法占地行为的一种法律制裁，旨在维护土地使用的合法性和规划的有效性。此类处罚决定也将得到人民法院的支持，这在最高人民法院的（2020）最高法行申4372号行政裁定书的裁定意见中有着清晰表述。但实践中需要特别注意的是，同时并处其他处罚时，需要避免出现逻辑性的矛盾。
本案例中，红星村未经审批建设了物流仓库及配套办公楼，因建设占地位于该市国土空间规划划定的城镇开发边界内，符合法律规定的没收处罚情形，市自然资源局作出没收红星村非法新建的建筑物和其他设施的处罚决定，符合相关的法律法规。但为达到图斑结案销号的效果，又同时并处责令退还土地的处罚，导致了执行的矛盾。
违法占地建筑的没收处罚应遵循“房地一体”原则
对集体土地上违法建筑物采取没收处置，在实践中极易引发的是房地分离的争议。由于行政处罚涉及集体土地权利转移的路径没有明确规定，当集体土地上建筑物被没收后，若同时并处责令违法主体将土地退还集体，将导致没收建筑物与其所占用的土地权属分离，即建筑物为政府所有而土地为集体所有的房地分离问题，与民法典第三百五十七条中“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”的相关规定不符，违背了“房地一体化处置”原则。其根源在于，自然资源执法规则中要求退还土地的处罚材料作为结案的必备要件，使得自然资源部门在执法实践中，习惯性将“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”与“责令退还土地”两项处罚并处，但没收的建筑物又不能脱离非法占用的土地而独立存在，实际上退还非法占用的土地与没收建筑物行政处罚无法实际执行，进而导致责令退还土地沦为“纸面执法”。要消除此类问题，首先要及时调整自然资源执法结案规则，从根源上消除将两项处罚硬性并处的机械执法习惯；其次，基层自然资源执法部门在作出具体行政处罚时，结合实际分析案件的内部逻辑，既要避免责令违法主体将土地退还给违法主体自己的矛盾现象，又要避免房地分离处置而引发权利归属争议。
本案例中，市自然资源局对红星村违法建设物流仓库及配套办公楼处以没收的处罚后，又责令将土地退还红星村，在执法处罚文件中以书面方式将物流仓库及配套办公楼与集体土地使用权分离。红星村虽然不能实际运营土地取得收益，却以房地权利分离为由主张分享建筑物出租中对应的土地收益。由此引发的纠纷，需要市自然资源局通过纠正处罚中的物权处置矛盾予以解决。
应完善手续确保被没收建筑物可合理利用
值得注意的是，责令限期拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他设施的处罚，在行为人履行拆除义务并恢复土地原状后，无论是对建筑物或是土地都没有继续完善相关手续的要求。然而，没收建筑物的处罚则有所不同，它并不会因为罚没而使得建筑物自动转为合法，仍须补办用地、规划、建设等相关手续使得被没收建筑物合法化，特别是涉及集体土地的，还应当依法办理农用地转用和土地征收手续。为使被没收建筑物能够实现合理利用，资产管理部门应会同自然资源管理部门针对实际情况补办相关手续，并组织对建筑物的实际情况进行论证，经论证质量安全标准、消防安全、城乡规划、环境保护等方面均符合有关标准的建筑物，可通过临时使用、出租、调拨、拍卖等措施盘活，避免长期闲置，造成国有资源浪费。
本案例中，市财政局通过招租的方式盘活被没收的物流仓库及配套办公楼无可厚非，需要理顺的是市自然资源局对红星村退还土地的处罚，虽然只是形式上的执行，并未实现权利转移，但已然让红星村误认为其享有物流仓库及配套办公楼对应的土地使用权，从而引发了权属纠纷。这需要市自然资源局通过对部分处罚决定进行纠正的方式予以化解。
综上所述，自然资源管理部门应准确地掌握“责令退还非法占用的土地”“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”等处罚措施的内涵及适用范围，避免在违法案件处罚中出现机械执法，导致行政处罚内容无法实际执行问题。更须注意的是，在对涉及集体土地上违法建筑物处罚时，更要避免既向财政部门移交罚没的地上建筑物又向村集体退还土地的矛盾情况。在执法实践中，应把握房地一体原则、合理利用原则、正当程序原则等基本原则，结合实际情况分析并处的处罚是否存在内在的矛盾，充分考虑作出具体行政处罚内容的合理性，确保作出的处罚措施或并处的处罚措施均合理合法，树立土地执法的权威性。没收处罚后应及时完善用地、规划、建设等相关手续，涉及集体土地上的违法建筑，应当坚持房地一体原则，在处置前对集体土地进行收储或者征收，若属村集体土地上建造公共设施或者公益设施的，则可保留集体性质，交由乡镇政府或属地村委会管理。
本案例中，市自然资源局没有准确地理解“责令退还土地”的内涵是“责令违法主体将违法占用的土地返还给土地的合法所有者或者使用者”，而导致将违法占用土地退还违法主体的矛盾做法。最终，市自然资源局按照市司法局的建议撤销了“责令退还土地”的处罚决定，并会同市财政局补办了物流仓库及配套办公楼的征收、用地、规划、建设等相关手续。