【专家视角】 “政府-市场-社会”视角下生态产品价值实现研究——以广东省碳汇产品交易机制为例
导 读
生态产品价值实现是解决生态环境与经济发展矛盾，实现社会公平发展的重要途径。文章基于“政府-市场-社会”视角，分析生态产品价值在不同发展阶段的流转情况及相关认知的演变历程，总结了现阶段生态产品价值实现所面临的困境。文章以广东省碳汇产品交易机制为例，梳理了碳汇产品的交易框架，并对其中政府、市场和社会的主体角色行为进行分析。结合案例经验，从健全政府职能框架、推动市场产业转型、建立生态-社会适应性治理体系、处理好“政府-市场-社会”之间的联动与边界等四个方面，提出优化生态产品价值实现的建议。
本文引用信息
查炎,蔡云楠,张曦文.“政府-市场-社会”视角下生态产品价值实现研究——以广东省碳汇产品交易机制为例[J].中国国土资源经济,2024,37(8)38-47
章节目录
CONTENTS
0 引言
1生态产品价值实现发展历程
2生态产品价值实现的现实挑战
3案例分析：广东省碳汇产品交易
4建议
固定布局
工具条上设置固定宽高
背景可以设置被包含
可以完美对齐背景图和文字
以及制作自己的模板
0 引言
生态产品价值实现是从工业文明经济体系过渡到生态文明经济体系的重要路径，是践行“两山”理念的重要举措。为有效缓解生态建设与经济发展之间的矛盾，我国从科学理论、政策工具和市场机制等方面，对生态产品价值转化开展了多项研究，以显化生态环境的物权属性，使其最终适应并融入人类政治、社会、经济的分配框架和路径中。
政府、市场和社会是国家治理体系的三大主体，在生态产品价值实现相关研究中无法回避这三者之间的权衡和兼顾问题。国际上已经采取的一系列举措和开展的研究项目彰显了这种复杂性。1998年，Costanza等学者进行了全球生态系统服务价值评估，强调评估结果对生态学家、经济学家、政策制定者和公众的重要性。2005年，千年生态系统评估（MA）的开展，响应和满足了政府、商界、卫生部门、非政府组织、土著居民及评估区域内各类用户的需求，这进一步凸显了多方合作的重要性。2022年，联合国发布《综合环境经济核算体系》（UN-SEEA），旨在建立国际统一的环境经济核算标准化流程框架，鼓励各国政府建立生态环境统计账户，评估生态环境对经济和福祉的贡献，以及为减少各种负面影响而采取的经济行动。此外，不少国家也就如何在生态产品价值实现中协同多方主体这一问题采取了一系列举措，如：2018年英国发布《25年环境改善规划》，将自然资本纳入环境账户，体现自然资本对经济发展做出的贡献和社会应对环境问题的方法，并提出政府将与其他私营机构成立绿色商业委员会，为政府和企业后续的生态环境项目提供咨询服务；2019年瑞典政府发布了《瑞典主权绿色债券框架》，明确由政府通过发行绿色债券的方式，鼓励引导市场和社会投资者投资自然环境保护和建设相关项目。
近年来，国内学者也纷纷展开对生态产品价值实现的研究，成果颇丰。研究对象具体集中在生态产品价值实现的概念内涵、实现机制及生态产品的实现路径等方面。其中不少学者对生态产品价值实现中政府、市场和社会三个主体的协作和分工展开的研究，或是在研究框架中采用三个主体的主次关系为划分依据对研究对象展开描述方面的研究。随着国内生态产品价值实现试点实践的开展，越来越多的学者结合国内具体的生态产品价值实现路径进行针对性研究。如：陈雅如等在国家公园特许经营制度研究中，提出政府与社会资本合作并反哺原住民的共建共管共享机制；詹小丽等认为，生态产品价值实现应融入国土空间规划体系中，与国土空间修复相辅相成；黄颖等结合福建省南平市试点实践中的“森林生态银行”的运作机制，分析林农、投资者、运营主体和政府各主体的动力来源和运行流程，总结提出“分工经济”和“多重激励”可破解产权分散、交易成本、流动性约束和产业跃迁等问题。
目前，关于生态产品价值实现的相关研究已经较为丰富，但仍缺少对生态产品价值实现对于当下我国发展的现实意义的梳理和阐释，以及新的经济框架下主体间的具体职责和权益边界的描述等。本文从“政府-市场-社会”的角度梳理和分析我国生态产品价值实现的发展和变革，以广东省碳汇产品交易机制为例，梳理碳汇产品交易框架，具体描述政府、市场和社会三个主体在推动生态产品价值实现方面的角色行为，并提出生态产品价值实现的优化建议，以期为推动和促进生态产品的价值实现提供参考。
1生态产品价值实现发展历程
结合“生态产品价值实现”相关概念的提出与完善，我国生态产品价值实现发展历程可分为生态产品价值单一阶段（改革开放开始至1992年）、生态服务价值雏形显现阶段（1993—2015年）和生态产品价值多元化流转阶段（2016年至今），不同阶段生态产品价值实现的发展特征汇总如下。
1.1生态产品价值单一阶段（改革开放开始至1992年）
在生态产品价值单一阶段，中央和地方政府的主任务均为发展经济。在开发园区带动地方经济增量发展模式下，全国生产总量大幅提升，市场活跃度逐渐增加。但是，粗放的发展模式使得生态系统受到重创，生态环境的承载力逐渐下降，甚至引发人居环境的安全问题。在此背景下，我国于20世纪80年代初开始在特定地区试点推行排污费制度。随后在相关部门的推动下，环境保护相关税费制度逐步建立起来，包括对破坏环境行为的惩戒、建设中环保成本的前置、灵活多样的金融政策工具、对高新清洁型产业的鼓励和培育等。
1992年，我国学者窦亚权等首次提出“生态产品”的概念，认为生态产品是通过生态工（农）艺生产出来的没有生态滞截的安全可靠无公害的高档产品。可见，当时生态系统的环境调节服务等尚未包含到“生态产品”的概念中来。虽然已有与环境相关的税费制度，但收取的相关税费远低于罔顾污染开展生产所带来的利益，经济体系中生态产品的价值仍较为单一。
1.2生态服务价值雏形显现阶段（1993—2015年）
1993年，《生物多样性公约》生效。为积极响应此公约，我国于1994年颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》，1996年制定《中国跨世纪绿色工程规划》，并在政策引导下有序推进环境保护规划和重大生态工程项目的落地实施。由于对更充足、更优质的生态产品的渴望和需求，大量人力、资本开始投入其中。
党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，强调“把生态文明建设放在突出地位”“加强生态文明制度建设”，为构建生态产品价值实现机制提供了战略指引。2010年，《全国主体功能区规划》首次提出了生态产品的概念，旨在将生态空间中的环境因素纳入经济决策范畴，将生态资源引入市场经济体系。该规划提出后，国内开展了部分生态补偿、权益交易等实现生态资源经济价值的试点实践，为后期生态产品价值实现机制的提出打下基础。
1.3生态产品价值多元化流转阶段（2016年至今）
2016年8月，《国家生态文明试验区（福建）实施方案》首次提出生态产品价值实现的理念。我国先后在福建、江西等地开展国家生态产品市场化省级试点、市级试点，并取得了突破性的创新成果。在自然资源管制方面，2018年进行的党和国家机构改革标志着我国生态建设进入系统化治理时代。全域、全要素“清查—确权—代理”三步骤极大地推动了生态资源的资产化，信息技术的飞跃则建立起智能全面的生态资源动态监控体系，全框架重组搭建了生态资源进入市场的流转保障机制。
从上述的演变历程可以看出，从承担生态破坏后果的社会，到主动投入生态治理的政府，再到灵活利用生态价值的市场，生态产品的价值和为其“付费”的主体实际上是一直存在的。生态产品价值实现中“政府-市场-社会”的关系为：随着经济体制的改革，政府逐渐扩大市场的能动范围，同时健全对市场的环境指标管理；市场中减少生态成本的需求日益增多，开始衍生出各类生态服务功能交易的场景并发展成熟，逐步形成新型市场体系；新型市场给社会带来更多的增量和机遇，社会资源发生流动和再分配。
2生态产品价值实现的现实挑战
目前，我国生态产品价值实现正处于市场化流转的初始阶段。赋予一直存在的生态资源全新的经济角色，对于政府、市场来说
都充满挑战和不确定性，而面对新的资源分配变革，社会也需要适应与调节。
2.1政府政策供给不充分
生态产品价值实现中，政府的职能除提供服务和平台外，还需要通过一系列的政策设计来管制资源、推动市场、协调关系等。目前，生态产品的供给主体及其责权利、价值评估方法学、要素供给、市场交易规则等相关政策依然空缺，且相关政策分散不成体系，缺少将生态产品从生产到分配再到交易的过程完整贯穿的宏观机制。
生态产品的价值实现，往往与多方利益密切关联。目前很多成功试点增加了地方人民的收入，但部分生态屏障脆弱、知识密集的生态产品产业，基层社区居民难以参与其中。在缺少管制机制和约束条件等相关政策的情况下，市场发展和基层社区的利益难以协调和兼顾，使得生态产品价值实现的可持续实施难以为继。
2.2市场供需关系不完善
区别于其它商品市场供需关系的自然形成，生态产品市场是由政府牵头建立的新型市场，当前市场的供需结构尚未完全成熟。在获得政府支持与保障的前提下，生态产品仍呈现出创新力不足、发展程度不够的状况。即使是较为成熟的碳交易市场，依然经常出现供不应求的情况。新型权益市场依赖于政策规制，生态产品生产周期长、投入成本高，如若政策波动则会带来较大的沉没成本，这对于大部分的投资者来说，都是无法忽视的投资风险。
2.3社会资源结构不匹配
我国生态资源多分布在经济发展相对落后的地区。供应生态产品的生态系统的建设多由当地社区的参与，而社区的成员往往对产业的认知、信息及话语权的把握不足。同时，这些地区也是资本、服务设施相对落后的区域，对人才的吸引力相对较弱。反观生态产品的价值实现过程，生态认证、价值核算、服务追踪等知识密集的工作却需要大量的技术人员参与。此外，在生态产品统一规划中采取征地等行为，可能会在农村地区形成新一轮的土地资源剥夺和机会不平等的现象，加剧相对贫困。
3案例分析：广东省碳汇产品交易
碳汇是指自然生态系统吸收空气中二氧化碳，从而降低大气中温室气体浓度的过程。碳汇交易是指将生态系统“固定二氧化碳”的功能开发为生态产品，并通过碳排放权配额管理、自愿交易、碳市场交易等方式，实现森林碳汇、海洋碳汇等碳汇产品的价值。在《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中，国家9部委（包括国家发展和改革委员会、财政部、自然资源部、生态环境部等）明确将“林业碳汇优先纳入全国碳交易市场”，碳汇产品的市场化交易正式开启。
广东省森林面积多达15.8亿亩，拥有全国最长的海岸线资源，是全国碳汇资源最丰富的地区之一。作为全国示范先行区，广东省工业高速迭代，科技发展位居全国前列，拥有雄厚的经济实力，为“双碳”转型打下坚实的基础。自2013年开始碳排放交易试点以来，截至2022年底，广东省林业碳普惠项目助力森林资源价值实现累计达1.15亿元，惠及广东省东西两翼和北部生态区等多个地区。
3.1广东省碳汇产品交易框架
广东省的碳汇产品交易框架和详细流程如图1所示。从对企业进行碳排放管制，到碳排放指标管理与分配，在政府强制管制下碳汇产品的需求侧基本形成，控排企业便是碳汇产品的主要需求方。碳汇产品的供应与储备方面，结合国土空间规划、生态功能区划和生态修复保护规划等宏观规划，引导森林资源、海洋资源等生态资源的修复和建设，通过规划建议、自主上报等方式，推动碳汇林项目建设落地。供应方与需求方可在由政府牵头搭建的交易平台上进行自主交易，社会公众可通过在平台上获取相关交易信息和政策动态等，参与和监督碳汇产品的市场交易。
广东省碳汇产品的交易框架通过“创新需求—制定规则—产品供应”的市场搭建思路，明确交易环节中各主体的职责与权益，维护碳汇交易的公平、公正和可持续。在整个交易框架中，每个环节都有政府、市场和社会的相互配合与协作，不同主体的职能权责和动力来源也都不尽相同。
3.2广东省碳汇产品交易中政府、市场和社会的主体角色行为分析
3.2.1“政策工具+职权分配”内外框定政府权责架构
碳汇交易市场本质上是一种政策驱动型、需求拉动型市场，通过政策工具规划管控区域内碳排放总量，并延续政策需求分配各政府部门的职权，来实现提高产业生态效率的目的。作为全国第一批碳交易试点区域，自2013年以来，广东省通过不断创新，规范、补充、出台了一系列政策文件，持续完善广东省碳交易市场机制（表1）。此外，作为政府实现脱贫攻坚、乡村振兴等目标的路径之一，在政策设定上还增加了对最终效益分配的限制条件，如在2022年修订的《广东省林业碳汇碳普惠方法学》中增加了项目收益分配比例的细节规定，申报主体（多涉及村集体）获得的收益分配比例最少不得低于90%，且对粤北和粤东粤西两翼经济相对落后地区将申报主体的收益比例提高到不低于95%。
早期碳交易市场交易的产品以发展改革部门规定的配额为主。随着实践经验的丰富，自然资源碳交易机制中的政府的职能也逐渐得到完善（表2），明确了面向碳排主体的管理抓手、面向碳汇生产的试点规划、面向碳汇资源的管理监测及对接市场的一系列保障性举措等。总体上，政府基本上完成了碳汇产品交易“需求方”和“供应方”的界定，初步明确了保障市场稳定的前提条件和政策环境。
3.2.2“核心产品+流转模式”搭建具象交易市场
碳排放相关产品的出现对于初期市场来说，仅作为买方自身生产的成本附加，加之初期市场产品品类单一，培育周期十分漫长，导致市场的活跃度受到一定的制约。自然资源碳减排产品现在成功交易的只有林业碳汇和海洋碳汇两种类型。广东省首个交易成功的项目为广东长隆碳汇造林项目（以下简称“长隆项目”），这也是全国首个获得国家发展和改革委员会签发的林业温室气体自愿减排(CCER)项目。2011年，广东翠峰园林绿化有限公司（以下简称“翠峰公司”）通过签署碳汇造林第三方协议，成为长隆项目的投建主体，并获得碳汇产品的处置权利。在广东长隆集团、广东省林业局和中国绿色碳汇基金会等多方资助和指导下，翠峰公司在广东省欠发达地区共计完成造林面积13000亩，于2014年成功通过国家发展和改革委员会审核，获得备案。2015年，翠峰公司与控排企业广东粤电环保有限公司在广州碳排放权交易所签订了交易协议。在碳汇产品从筹备到建设的过程中，产品开发、技术规范和流转体系等都需要通过具体实践进行总结和完善。首个项目成功后，不同机制、不同类型的碳汇产品陆续上市并成功交易。从广东省生态碳汇项目的发育时序（图2）来看，新产品的开发周期明显缩短，产品的供应也逐渐丰富起来。
目前，碳汇产品价值实现主要包括碳减排量商品交易和绿色金融两种模式。碳减排量交易模式涉及的产品除政府的碳排放配额外，还有林业碳汇、海洋碳汇等碳汇产品和光伏发电等使用新能源或其他减少碳排放的行为等。目前，广东省借助森林资源优势，大力开发森林碳汇项目，省内与林业碳汇同类型的产品有GDEA（广东碳汇配额）、光伏碳普惠与SZA（深圳碳市场碳排放配额），其单价具体情况如图3所示。相比而言，林业碳汇产品的价格具有一定优势且涨速更加平稳。
碳汇相关绿色金融模式的产品包括保险和贷款两大类，广东省现有的新型产品类型及经典案例详见表3。这些金融产品旨在稳定碳汇产品的价格，减少投资者的风险和缩短碳汇产品的投资回收周期，可以很好抵消碳汇林业主对碳价波动幅度和自然资源项目本身面临气候不确定性的忧虑，降低项目风险。资产有价是贷款的基本条件，截至2022年底，广东省绿色贷款余额高达2.2万亿元，贷款项目的落地很好地弥补了自然资源变现周期长的劣势。这些金融产品项目的实践是对生态产品的进一步价值认证，同时在金融市场中开拓了广阔的发展空间，成为撬动生态金融领域的首要契机。
除了碳减排量产品外，作为市场交易重要依据的“专业技术报告”的需求量明显增多。随着实践经验的丰富，供应的产品更加完善，形成了十分具有潜力的技术服务类第三方市场，如“碳核查”。根据广东省生态环境厅官网披露的广东省碳排放信息核查机构的历年评定结果显示（图4），2021年度合格的碳排放权信息核查机构已增至40家。2018年，合格核查机构仅有事业单位和社会组织，而在2021年公布的合格名单中则有央企、国企、私企、社会组织和事业单位共5种类型，且私企数量占所有类型数量的一半以上，充分说明了该类产品的市场化供应模式已相对成型。
碳汇市场的创新动机主要根植于其为公众增加福祉的目标，然而这种动机可能减缓了以追求利润为首要目标的市场主体推陈出新的势头。应多维度思考生态产品与市场模式的结合，鼓励和支持多样资本的介入，孵化出多样的产品种类、供应模式、专业服务等内容，以实现市场的持续健康发展。
3.2.3“自主申报+社会组织”优化社会资源结构
市场是社会经济活动的重要组成部分，政府是社会秩序的引导者和维护者。此处的“社会”取“除政府官员和市场主体的其他广大的群众主体”的狭义定义。在广东省碳汇产品市场交易中，地方可自主申报碳汇造林项目，以增加地方的居民收入。公益性的社会组织是社会群众的利益代表，在监督政企的同时，向政府和企业输送专业人才和专业服务。
广东省各地市GDP差距较大，从而导致就业机会、人才供应、社会福利等不均衡、不匹配。根据广州碳排放权交易所官网信息，按照申报地域、主体类型分类整理的各地市碳汇产品交易详情见表4。碳汇产品多分布在生态资源丰富的韶关、河源、清远、梅州等粤东、粤西和粤北地市，这些地区也是广东省内经济发展相对落后的区域。根据表4中的数据，项目申报主体类型丰富，其中村集体为项目供给的主要主体，获得的收益占全部类型的93%，覆盖到5个区县共38个贫困村。“生态+经济”的双重收益给地方带来的正向惠益十分明显。
随着碳汇产品交易的进行，一些非营利性社会组织涌现出来，为推动交易机制的发展做出了一定贡献。目前广东省正常运营的社会组织中与碳汇产品相关的共有28个，组织的业务类型涵盖交易支持、产业支持、技术研究、推广宣传、碳汇生态系统维护和金融研究六个方面。开启较早的为省域碳交易的研究，进而发展扩散到地方的相关指导与支持，随着交易的多样化，多种交易产品、交易模式的社会组织逐渐浮现出来。这些社会组织代表公众利益为企业和政府提供中立性的咨询和评估，并开展线下碳汇相关知识的普及活动，为社会公众提供获取信息和自主参与的渠道。
4建议
生态产品价值实现是政府主导下，调整市场运行规则从而优化社会资源分配的过程。自然资源碳交易虽然在产品类型上具有特殊性，但对搭建整个价值流动的框架，以及了解在这个过程中各主体的偏好与举措等方面具有一定的借鉴意义。
4.1健全政府职能框架
政府部门与生态产品的价值实现紧密相关，这不仅源于生态产品本身的公共属性，还涉及其作为“供应者”的历史身份。健全政府的职能框架，一是需要找出导致生态环境问题的“制造者”，并制定“问题量化”的方法和指标，以这些指标为依据限制引发生态问题的行为。在这一基础上，完善政府的职能框架，根据具体情况设立如限制型计划制定部门、指标统计和收集部门、指标分配部门及指标监督追踪部门等，以确保限制工作的有序下达和有效实施。二是针对解决生态问题的生态产品，在完成清查确权的基础上，制定引导方法和试点规划。政府职能安排有生态产品供应的管制、规划、立项和监管等。三是买卖市场的推广、引导和管理。在买卖双方主体的推广、产品供应的宣传、交易规则的引导，以及市场相关人才的培训和输送等方面，需要政府的支持和监督。
4.2推动市场产业转型
市场的优势在于面对社会需求的敏锐力、规模生产的高效率和自由竞争的择优力。将环境因素加入到市场企业的风险评估体系中，正视产业发展中生态后果的外部影响，显化生态产品价值。促进买卖双方之间的供需交流，开展定制化的产品设计、价值核算和市场运营等，构建生态产品的商业运营模式，提高生态产品市场的活跃度。随着转型进程的推进，生态产业链条不断加固延长，服务更加完善优质，生态产品的市场规模将逐步扩张，迎来蓬勃发展的阶段。
4.3建立生态-社会适应性治理体系
由于生态和社会系统的不确定性，无法通过静态的政策预判并解决潜在的问题。适应性治理体系更强调社会的能动性，以强化政企与社会公众之间的协作配合。生态产业发展不仅是为了生态环境治理与经济发展的可持续，更是在国土空间管控的大背景下为地方带来新的发展机遇。对于原本经济落后但生态资源丰富的社区原住民来说，生态产品价值实现是可以增加就业、提高收入及改善环境的新型经济发展模式。
此外，应保障社会连接的渠道和路径。政府和企业应保持必要的环境和经济信息披露，并向公众提供查询和反馈的渠道。社会各方也应主动关注并积极参与其中，通过社会组织的力量，开展知识普及、技术培训、市场动态宣传等活动。社会参与生态产品的生产、维护和消费的各个环节，是长久实现生态产品价值的重要途径。
4.4处理好“政府-市场-社会”之间的联动与边界
在联动方面，无论是技术创新还是模式创新，在探索初期都离不开各方主体间在达成统一共识后的协同与联动。一是政府除了可以通过强制型、命令型手段为市场提供支持外，还应完善和丰富市场型政策工具，如政府绿色采购、专项补贴、减税降费等。二是政府配合生态产品价值实现的需求规划建设基础设施，如捕集器、探测仪、感知仪等，有计划地推动和引导资源市场开发，形成“长久市场”。三是市场应利用自身资源开发更多流转模式，主动寻找产业落后的生态区域，依托当地资源与政府协作建立项目等。
在边界方面，政府应掌控好与生态产品市场主体的“权益边界”，以及企业与社会承担气候环境成本的“责任边界”。随着机制逐渐发展成熟，政府需完善对核查、监测机构选评过程的披露方式和举报渠道，健全生态环境政绩考核体系。在明晰市场与企业的“责任边界”方面，建议细化政府帮扶的规则条件，将企业违反国家规定破坏生态的行为与社会信用惩戒体系挂钩，避免本应该由企业负担的成本转嫁到普通纳税人的身上。
生态有价的本质是维护生态系统的整体平衡，生态产品价值的实现更是给了有生态资源优势的偏远地区更多经济发展的机会和更好的前景。健全生态产品的经济价值转换知识体系，注重生态产品与多样化商业模式的结合，让生态产品成为知识、技术密集的新型产业，从而推动资本、人才、资源的增长和再分配。
(生态修复网)（转自：生态修复网）