1000多个岛，1支执法队伍，咋管？| 执法改革一线观察
转自：中国环境网
对于淳安县综合行政执法局局长王武来说，刚刚过去的这个夏天并不平静。
姜磊摄
6月，浙江省人民政府批复同意千岛湖“一支队伍管执法”改革实施方案。复函中提到，探索建立高度综合、力量全面整合、效能充分提升的特大型湖泊行政执法体系是推进县域治理现代化的一次有益探索。这意味着，淳安县自2022年开始尝试的执法改革被认可。
执法同志们还没来得及好好享受这份喜悦，就迎来了严峻的考验。6月底至7月初，连续强降雨导致千岛湖水位暴涨，人民群众的生命财产安全、千岛湖的生态环境安全受到威胁。
“最终，1000多个岛、573平方公里、84条溪流，没发生一起事故，这是改革方案批复后的首场大考，我们可以交卷了。”王武告诉记者，正是因为千岛湖“一支队伍管执法”的改革，才有了如此强大的应急作战能力。
分散治理or集中治理？
千岛湖是长三角地区最大的淡水人工湖，位于浙江省杭州市淳安县境内，是杭州、嘉兴地区一千多万居民的饮用水源地。同时，淳安也是浙江省唯一的特别生态功能区。守护千岛湖是淳安这座县城的头等大事。在这里，大部分的工作都跟千岛湖有关，林业、农业、水利、生态环境、文旅等多部门分而治之。
“水上的事情，大家都能管，也就意味着，遇到一些特殊情况也都可以不管。”当地一位有着多年工作经验的执法同志对记者说道。
一条私家船，载了10名游客入湖非法垂钓或捕捞。主要负责湖面巡逻的渔政队伍（农业农村部门）发现了，可以对非法垂钓或捕捞的行为进行处罚，但对船舶超载问题无权处置，因为这属于港航部门的职责。可是港航部门又无法实时发现这些问题，做不到即时处置。当地的执法同志把这种现象总结为“看得见管不了，管得了看不见”。
部门联合执法不就可以了？淳安2016年就已经在尝试。
当时，县委县政府组建沿湖沿线巡察办，12个部门派出40名同志，全天候巡查。“效果是有的，但这种做法本质上没有打破部门的界限。”淳安县综合行政执法局副书记、副局长卢强军说。仍以上述问题为例，船舶载客入湖垂钓是即时性问题，联合执法后，农业农村部门可以移送给港航部门处理，但公文流转需要时间，等走完流程可能已经过去了几天，违法行为人早已上岸离开。
姜磊摄
转机出现在2022年。彼时，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。这一改革对准基层治理中“十多顶大盖帽管不好一顶破草帽”的弊病，将多领域执法事项纳入综合行政执法范围，将多条线行政执法队伍尽量统合成一支队伍。
在一张改革组织架构图中，记者看到有25个领域的执法事项划转给了淳安县综合行政执法局，保留了市场监管、交通运输、生态环境、农业农村、应急管理和文广旅体6支执法队伍，这便是“1+6”模式。
“这是遵循了省里的统一部署，而我们因地制宜，还进行了具有淳安特点的尝试。”王武对记者说，既然分而治之解决不了根本问题，那么千岛湖就彻底由一支队伍来管，集中破解水上生态保护、水上交通安全、渔业资源管理和旅游秩序管理4个领域的重难点问题。
千岛湖水上综合行政执法队顺势而生，在不增加人员编制的前提下，以综合执法、渔业执法力量为基础，融入港航、公安、生态环境等部门的派驻人员。千岛湖“一支队伍管执法”模式逐渐成型。
真正的联动
为精准管理，千岛湖被划分为东南、东北、西南、西北、中心五大湖区。东南是任务较重的一个片区，屡禁不止的非法垂钓问题曾让执法队员们频频挠头。
千岛湖鱼美名远扬，中外游客慕名而至，这是千岛湖“保水渔业”生态模式成功发展的结果。所谓“保水渔业”，即以鱼净水，带动渔业发展，适度捕捞、渔旅融合，实现生态美、产业兴、百姓富。最知名的“保水鱼”当属鲢鳙鱼，每生长一公斤能消耗40公斤藻类，减少了水质因富营养化而恶化的风险。好水才能出好鱼，当地为了保水设置了禁渔期，明确了处罚规定，为了满足垂钓爱好者的需求还特设了垂钓区……尽管如此，仍挡不住一些人动起歪心思。因为千岛湖面积太大，而执法人员力量有限，违法者一旦得手，满足口腹之欲的同时还能获利。
“我们曾经被打过，类似的冲突时常发生。”水上执法队东南中队副中队长夏鸿斌告诉记者，东南湖区有一部分与建德市交界，岸上归建德管，水域归淳安管。在交界地带，非法垂钓行为一度非常猖獗。非法垂钓者往往以团伙形式出现，动辄十几甚至二十几人，而夏鸿斌能调动的力量不足10人。当违法垂钓者被执法队员发现后，惯以管辖问题为借口拒不认罚，此时人员力量的悬殊也使得执法队难以对其形成震慑，对方为了逃避处罚甚至会对执法队员大打出手。
去年10月20日，按照千岛湖“一支队伍管执法”的部署，淳安县综合行政执法局开始全面接管渔政执法队伍工作。原属于渔政执法队伍的夏鸿斌和队员们，成为了这次改革的深度参与者。
“改革虽然还在过渡阶段，但感受还是很明显的。”夏鸿斌说，由于各部门统合成一支水上执法队伍，调度灵活多了，人员力量也大大增加。“现在再发现类似的问题，我们岸上就能出动22名队员，水上还可以留两组待命，这样一来对非法垂钓行为形成了有力震慑。”
“综合执法+渔政执法”联合作战，是千岛湖“一支队伍管执法”改革中探索出的特色做法——水陆联动机制。
“所谓联动，并不是文件上写一个‘联动’就能联动得起来。真正执行起来，该找哪个人？对方派出的同志对业务是否熟悉？任何一环出了问题，都是无效联动。”令执法队员们印象深刻的，是聚焦打击非法垂钓开展的3次亮剑行动，分别打击桥梁非法垂钓、入湖非法垂钓，并对渔具店、农庄民宿进行入户宣传。“通过一次次磨合，我们与岸上的同志互相熟悉，配合得越来越好。以后再有需要他们的时候，我们就知道找谁，打个电话就过来了，对方也清晰地知道要来做什么、怎么做。”夏鸿斌感受到执法力量在潜移默化中凝聚。
顺畅的联动还得益于体制机制的通畅。除了划转多部门涉水执法事项外，淳安还出台了《进一步明确千岛湖水域综合管理工作职责的实施意见》，根据船舶、水上项目、垂钓及其他涉水活动等5类要素，厘清常见25项涉水活动中8个主要涉水部门和属地乡镇的具体职责，厘清监管标准不一、监管范围交叉等长期存在的体制性瓶颈问题。
此外，制定了《“水陆联动”力量调度总方案》，成立水上执法专项整治领导小组，统筹谋划调度任务，各水上中队与岸上中队捆绑联动，建立水陆联动人才库，优化领导小组干部结构，提升规范化、专业化水平。
截至目前，水陆联动执法已立案查处无证捕捞、离岸垂钓等违法行为1348起，船舶超载、湖面垃圾等案件及时处置率达96.6%。
“数字第一湖”平台建成
“我们有一个巨大的监管难点就是农（林）船泛滥。”王武说道。
农（林）船是具有千岛湖特色的历史产物。千岛湖由拦坝蓄水而成，当地群众很多田地都在湖中的岛屿上，农（林）船就成为生产生活重要的交通工具。这种船往往制作比较简陋，体积也较小。岁月流转，生活在千岛湖附近的很多老百姓如今已经没有了这种农业生产的需求，但农（林）船却保留了下来。
随着当地旅游业的兴起，这种农（林）船被用于非法载客、随意租借、违法垂钓捕捞，由于年久失修还可能会漏油。可以说，人身安全和生态环境安全风险的根源，有很大部分来自农（林）船。而据不完全统计，千岛湖农（林）船多达2500余艘。
一支队伍如何管得了偌大一个千岛湖？淳安自然要寻求科技的支撑。解决农（林）船的监管难题，成为数字化改革的一个重要切口。
循着农（林）船使用的全生命周期，数字化解决的第一个难点便是牌照发放，以此来解决湖域内农（林）船底数不清、信息不全等问题。淳安为农户换发农（林）船数字化牌照，只需扫描牌照上的专属二维码，即可呈现船舶整体画像，并包括牌照真伪、所属地、船舶三维数据等情况。
接下来要实现实时监控船舶是否违法违规。采取的主要手段是在千岛湖湖面加装大量监控和电子围栏，一旦有违规出航或者危险出航的情况，监控实时抓拍，后台立即形成预警信息。通过数据归集和分析，可以锁定一些经常违法违规的船舶给予重点关注。
最后破解如何让执法快速有效。记者看到，预警信息中的抓拍图像非常清晰，平台管理人员分析研判后，以电子交办单形式推送给乡镇管理员，同步通知码头值班人员核查情况。
2023年，“数字第一湖”综合指挥平台上线，诸如农（林）船全生命周期监管等创新做法被称为“监管一件事”。除此之外，还有“保护一件事”，属于生态环境部门的“秀水卫士”“污水上岸”等接入平台，实现信息共享。一旦发现哪里水质出现波动，综合行政执法会与生态环境执法人员配合，及时查明缘由确保水质稳定。
据了解，“数字第一湖”平台归集了443路涉湖智能监控视频、1831套船载终端、15套雷达以及两套智能巡检无人机等感知设备，基于算法对非法载客、违法捕捞、水面污染等17类违法线索智能预警推送，并实现发现、研判、交办、处理、反馈的闭环管理。截至目前，水上执法效率较平台建成前提升57%。
“现在老百姓都知道我们有个‘数字第一湖’的平台。”记者来到千岛湖第一渔村——界首乡严家村，村支书严宏芳对“数字第一湖”的应用深有感触。因为界首乡拥有全县三分之一的渔业捕捞证，而严家村捕鱼户占到一半。“这些船只太难管了，我们之前全靠‘人防’，配备专门的管理员、网格员、党员干部，轮流值守监管，遇到极端天气，24小时待在这里提醒村民，可是根本管不过来。自从有了‘数字第一湖’，给村里大大减负。村民也是认可的，因为他们知道自家的船有‘电子眼’看着，再也不怕丢船了。”严宏芳说道。
基层执法的压力
记者见到夏鸿斌时，他们正在做午饭。近40度的天气，湖面反射的强光刺得人睁不开眼，几个皮肤黑里透红的小伙子刚巡逻回来。24小时轮值，吃、住均在水上，一个月只能休息4天，这是水上执法队的日常。
“现在条件好多了，还有个屋子可以吹空调，以前都在船上，到了夏天，鸡蛋打到地上就熟了，热急了就跳到水里洗洗。”执法队员说的这个屋子，就是位于湖中的水上涉案管理中心。这也是千岛湖“一支队伍管执法”的一个创新做法，目的是加强涉渔违法船舶管理。
高强度的水上工作，令不少年轻人望而却步。虽然综合行政执法局已经在为水上执法队想办法增加人手，但老队员们还是担心新人是否吃得了这份苦。
更令夏鸿斌忐忑的是，以前是“专科医生”，只负责渔政执法，现在成了“全科医生”，执法权扩大了，但相应的知识储备还没跟上。“多年的渔政执法经验，像非法垂钓、捕捞行为，我们看一眼就能有个大致判断，已经形成了‘肌肉记忆’。但面对其他领域的违法行为，心里是没底的。”
改革对基层执法人员提出了更高要求。淳安县也为此想了不少办法，例如，制定《水上常见违法行为自由裁量阶次适用指导标准》《渔政执法指南》，统一案件案由、法律适用、裁量基准、强制措施，目前共梳理水上执法疑难问题18项，归纳常用执法案由14大类，整理涉水案件法律法规26部；开展法制培训和水上执法技能培训，提高执法办案能力和水上作业能力；每个中队配一名法制员，负责审核案件并提交，确保执法规范化、专业化。
“学习新东西需要时间，或许接触的案子多了，自然而然就会了。”执法队员们说。
毕竟，对于淳安县来说，执法新路才刚刚开始……
（周兆木、姜磊、鲍静对此文亦有贡献。文中照片除标注外，均由记者拍摄，转载请注明出处。）