贾康：惟改革创新者胜，地方税体系是财税改革的硬骨头
来源：@经济观察报微博
经济观察网李晓丹/文经济观察网记者李晓丹 改革进入深水区，如何通过制度创新和管理创新，不断激发动力和活力？“制度创新要素是打开科技创新和管理创新潜力空间的龙头，制度创新正在聚焦于与生产关系直接相关的深化制度安排，这是改革进入深水区后必须要攻坚克难啃硬骨头的任务。”贾康说。
贾康是第十一届、十二届全国政协委员，第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导，曾长期担任财政部科研所所长，为孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。贾康曾担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人，国家“十一五”“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。
作为经济学家，在近些年的研究和相关著作中，对于改革进入深水区后如何啃下“硬骨头”这一问题，贾康给出的建议是以“思想再解放”带“改革更深化”，改革不仅要改制度，还要改思维，要充分认识到观念创新对于制度等一系列改革的重要作用和意义。
“发展新质生产力一定要紧扣全要素生产率的核心命题，需要特别强调的是，在中国特色社会主义市场经济发展中，结合改革开放后的种种实践经验，可形成一个关键性认识，即领导人所说的惟改革创新者胜。”贾康说。
贾康进一步指出，打开高质量发展新局面，要以实质性的制度创新打开科技创新和管理创新的巨大潜力空间，同时要注重配套改革，解放思想、实事求是，构建高标准法治化的营商环境。
贾康认为，中国经济长期向好的基本趋势没有改变，完成工业化的升级发展期与走完城镇化高度发展期两者之间的结合与联动，如果在中国的“巨国模型”下进行考察，成长性是具备客观支撑条件的，而“做好自己的事情”的主观努力是关键。
对于财税改革，贾康表示，地方税体系的打造是财税改革的“硬骨头”之一，现在还需要逐步让条件成熟，抓住时机来采取行动。
以下为对话实录：
经济观察网：你认为1978年三中全会与2024年三中全会的理念是一脉相承的，两次三中全会关于改革的背景和目标有哪些相同和不同之处？
贾康：两次三中全会的关键词都是改革。十一届三中全会开创了改革开放的新时期。改革的逻辑是邓小平所说的生产关系的自我革命，能通过改革来解放生产力，通过“三步走”发展战略来实现现代化。十八届三中全会提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，改革的逻辑落在关键时期啃下硬骨头，这就意味着，改革进入深水区后，在继续摸着石头过河的同时，更多要强调顶层规划、全面的协调配套，所以叫全面深化改革，改革这个关键词加上了全面深化这样的明确要求。不久前的二十届三中全会，在全面深化改革前面加上了“进一步”这样的明确要求，紧跟着在大标题上直接标明了“推进中国式现代化”，这对应着“三步走”第三步历史时期内具体化的时间表。
几次三中全会的改革，内在逻辑是一脉相承的，都是要通过动真格、实质性的改革来解放生产力，进一步发展新质生产力，这样才能实现现代化。
经济观察网：改革在向深水区推进时，应该重点在哪些方面进行突破？
贾康：改革到了深水区之后，困难是非常明显的，要改的都是硬骨头，怎么啃？这是规避不了的问题。这也就联系着总书记多次讲到的，要冲破利益固化的藩篱。
大家可能注意到了，最近的中央文件又特别强调了要破除形式主义、官僚主义，这与当前的改革难点以及改革需追求实质性进展，是有内在联系的。改革到了深水区，会碰到所谓的“为官不为”，说的都是官话、套话、文件上的用语，在如何创造性地贯彻中央精神方面则阻碍重重。试错、创新是可能出瑕疵的，应该给创新和试错留出足够的空间。所以，要推进改革，不仅要能够聚焦啃硬骨头，还要有容错机制，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事，即中央所要求的“敢担当，有作为，办实事”。
经济观察网：党的二十大提出全面建成高水平社会主义市场经济体制，这也被看作是中国经济体制改革的目标。如何理解高水平社会主义市场经济体制，有哪些具体要求，当前还存在哪些短板？
贾康：“全面建成高水平社会主义市场经济体制”是二十大报告正式提出来的，现在面对的是一个关键时期。1992年邓小平南巡讲话后，在当年10月召开的党的第十四次全国代表大会上，做出了具有深远意义的重大决策，就是明确我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。
那么，怎么理解高水平社会主义市场经济体制？我的认识是，高水平社会主义市场经济体制对应的是高水平法治化的营商环境，是法治化、规范化的和与国际市场经济运行机制可以对接的，具有制度型对外开放特征的社会主义市场经济体制。要建设这样高水平的社会主义市场经济体制，中央在一系列文件中强调要建立统一大市场，让生产要素充分自主流动，这是抓到了问题的关键。
所谓统一大市场的要素充分流动，它要求首先必须实现充分的产权保护，包括对所有经济成分的产权保护，使他们在从事市场活动的时候能够得到一视同仁的公平待遇，实现公平竞争中的优胜劣汰。这种制度规则的规范一律、“一碗水端平”的统一，是统一大市场的真谛。当然在同时，统一大市场还需要经济技术标准的统一，适用于各种规模的市场主体。但统一大市场决不能停留在标准认证这个层面，更重要的是在法治化、技术标准统一的大前提下保持市场主体的多样性，让企业形成自己的特色和发挥聪明才智、弘扬企业家精神的广阔天地，使企业在形成长期主义行为模式的过程中敢于创新和试错以追求突破，这是统一大市场的活力来源。
营造市场化法治化国际化一流营商环境，推进高水平社会主义市场经济体制建设。从目前的实践来看，上海自贸区开始的建立企业负面清单制度，就是一个很好的原则，让市场主体“法无禁止即可为”，海阔凭鱼跃，天高任鸟飞，通过充分竞争来实现优胜劣汰。从政府来看，则必须是“法无授权不可为”，是正面清单，有法律法规来规定什么可以做。而且要实行“有权必有责”，政府行为事前、事中、事后要有全套绩效考评。考评结果对应的就是问责制，要有奖有惩。这些制度化操作原则，是建设高水平社会主义市场经济体制的具体要领。
经济观察网：针对地方政府的问责制，目前有了哪些新进展？
贾康：现在“不以GDP论英雄”越来越成为共识，GDP不再是地方发展的惟一衡量标准，但如何来考核发展政绩，还是很有挑战性的。GDP指标的好处是简洁，能够看出自己和自己比、自己和别的其他地区比的总量变化和态势，但也有局限性，不能够直观反映出在经济增长的同时，经济结构是否优化、经济效率是否提高，对民生改善和环境保护也无法体现。需要强调的是，“不以GDP论英雄”不是就不要GDP了，是要在经济增长指标的基础上加上经济效率、民生改进、环境保护等指标。目前，对于具体的地方经济发展的考核标准，还没有明确的、规范化的公式，这是应该及早加以解决的现实问题。
经济观察网：发展新质生产力，具体应该如何来做？
贾康：我是在“发展是硬道理”框架之下来理解“新质生产力”的，第一个重要的视角是：新质生产力的内涵之一是，它是由具有质变特征的跃迁式升级形成的生产力发展新状态。具体来说就是，在推进中国式现代化的进程中，必须依靠和实现创新成为“第一动力”推动的经济发展的动力变革、效率变革、质量变革。在基础理论层面认识新质生产力的内涵，就要紧扣质变概念的创新发展路径上的“跃迁”、上台阶式这样的升级发展。因此，新质生产力是供给侧跃迁式发展带来的具有质变特征的生产力的新水平、新境界、新质态。
第二个视角就是“要素组合的升级”。经济学家索洛有一个非常简要、简洁的观察，就是把供给侧的劳动力和资本两个要素对于经济增长的贡献量化计算出来以后，发现多出来一部分，他认为多出来的这一部分一定要联系到另外的生产要素，就是科技进步的要素。这个全要素生产率的概念，按我们现在新供给经济学的认识，还应该进一步扩展，供给侧的要素除了科技创新的成果之外，还有制度与管理，还有信息革命时代的大数据，都属于供给侧的要素，它们加入到各个要素的组合里，不是简单地给生产力的传统三要素做加法，而是做乘法。所以，邓小平说的科技是第一生产力，不是科技加进来成为一个第四要素，而是一个乘数和放大。
制度的创新即改革，这是实现中国现代化的“关键一招”，是我们“最大红利”之所在，讲的也是乘数效应。作具体表述时，比如人工智能现在产生了巨大的生产力乘数效应，大家已经感受到了，到公式上，劳动力、劳动对象、劳动工具三个要素加总之后，一定要再以全要素生产率概念作乘法、追求乘数效应。这样的一种认识，使我们凭借全要素生产率概念，就有了一个认识新质生产力的新水平、新境界、新质态的更开阔的视野。
经济观察网：你提到了激发全社会内生动力和创新活力，如何与当前的各项改革相结合？
贾康：社会的内生动力和创新活力，还是要从唯物史观的物质利益原则说起。唯物史观的基本原理就是马克思说的，人们所奋斗的一切都与他们的利益相关。所以，把激励搞对了，人们的聪明才智就可以更好地发挥出来。当然，也不能很片面地只讲物质利益激励，人在解决生存问题上有物质条件之后，还需要物质文明之上的精神文明，需要人的全面发展，总体的创新活力实际上就是要在基本的物质利益层面获得激励之后，更全面地把物质文明和精神文明相结合。但是，一定要务实，不能否定基本的人性，要在市场经济运行的反复实践中总结正反两方面经验，实现合乎客观规律的升级发展。
这就又回到了改革这个命题，当前要解决的是人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，激发内生动力和创新活力一定需要生产关系的自我革命，要符合生产力发展的客观规律。改革逻辑并不复杂，就是尊重常识，尊重人的发展诉求，做好制度安排，把激励搞对释放活力，通过机制优化来解放生产力。
经济观察网：民营经济发展，还需要哪些支持？
贾康：2018年11月召开的民营企业座谈会专门强调“民营企业和民营企业家是我们自己人”，这与“两个毫不动摇”是完全对应的。在实践中，还需要解决的问题仍然不少。比如，PPP（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）模式，可以改善公共服务、拉动有效投资，使得政府项目由过去关注供给主体，转向关注公共服务质量、效率和性价比，有多种宝贵的正面效应。但我国十年多年的PPP推进中，一个突出问题就是民营企业与国有企业，作为不同类型的社会资本主体来参与项目时，会被认为风险度是不一样的。所谓风险度，主要是由思维惯性造成的，一方面是对民营企业的信任度低于国有企业，另一方面也担心在项目操作过程中能否“说得清”。所以，鼓励发展民营经济，既需要在具体操作（实务层面）来给予民营经济更多空间，同时也需要在理念上纠偏，打破传统的宁左勿右思维惯性。
说到PPP，当前，应该赶快完善PPP相关条例和立法，PPP特别需要的是阳光化、规范的法治保障条件，通过法治化的创新机制来打开新局面。
经济观察网：你在《新质生产力》一书中提到了中国经济具有巨国模型特征，是从哪些角度来理解巨国模型？
贾康：巨国模型指的是中国作为特大规模经济体的模型对应性，可以从几个视角来理解。第一个视角是，中国很长时间内都是世界上排序最前的人口大国，人的活动和经济发展需要有社会基础设施的支撑，改革开放40多年来，中国完成了大规模的基础设施建设，伴随工业化的城镇化建设不断推进，这是发展的重要引擎和动力源。第二个视角是，制造业水平代表了一个国家的工业地位，目前中国制造业的总体规模已经是全球第一，同时也成为全球贸易大国，这是特大规模经济体实现经济起飞后的一种具体表现，而制造业为代表的工业化和其伴随的城镇化仍然具有相当可观的发展空间，虽然中国已经成为世界工厂，但总体上讲还大而不强；城镇化的建设还有相当大的纵深，来做推进和升级的空间。这些潜力会给经济运行带来别的经济体无法同日而语的韧性和回旋余地，从这个角度来看，中国经济的长期向好趋势不会简单地被逆全球化不良因素所颠覆。
经济观察网：今年二季度经济增长低于预期，如何看待这次的经济波动，经济增长遇到什么问题？当前的改革推进速度是不是也受到了经济波动的影响？
贾康：一季度经济数据好于预期，二季度又低于预期，对于今年上半年经济走势的一个分析是“形有波动，势仍向好”。但必须注意，“形有波动”是二季度向下的波动，要引起高度重视，我认为需要采取当机立断的政策加码，增量措施要果断出台，同时要切实贯彻和落实改革任务，来进一步解放和发展生产力。从货币政策来看，近期已经启动了降息，有必要的话会进一步降息。财政政策最典型的调整，就是去年的预算调整方案，不排除今年如有必要也可考虑做预算调整方案，一旦下这个决心，方案就要赶快出。
从地方财政压力来说，与当前的经济波动是有一定关系的。今年上半年的整体财政收入下降了5%，但地方的非税收入却增长了11%，非税收入的上涨里面包含不规范的“刮地皮”因素，这会打击市场信心，不利于改善企业预期，也与整体的宏观政策基调不一致。
对于地方财政的支持一直在做，而且已经有了初步效果。比如去年四季度发行的1万亿国债，是以转移支付的方式支持落到了地方。另外今年继续安排地方专项债，这对地方也是很实在的支持。但总体来说，还不足以冲抵地方遇到的财政困难。有必要的话，地方专项债也可以继续加码。
经济观察网：财税改革还有哪些空间？
贾康：二十届三中全会对财税改革提出了一系列具体要求，延续了预算改革、税制改革和理顺中央地方体制关系这三大任务，都需要在深化改革中继续往前推进。从改革力度来看，当前的财税改革尚不能够与1994年建立分税制改革新框架的力度相比。深化改革的这些任务是要在不同层次上形成一个综合的系统工程，它要对接的是今后使分税制在中国的省级以下实质性地全面落实。从实际情况来看，到了各个省以下，现在总体做的还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩比较浓重的分成制，所以形成了基层困难、隐性负债、土地财政短期行为等问题的制度机制原因。省级以下落实分税制，就必须打造地方税体系，还必须要有财政层级架构扁平化的配套改革。扁平化，是指乡财县管和省直管县这两项改革相结合，从乡财县管来说已经做到，也普遍被接受了，但省直管县现在大多数地方只有试点而没有铺开。地方税体系的打造是财税改革一个代表性的“硬骨头”，现在还需要逐步让条件成熟，再抓住时机来采取行动。
现在一提到地方税体系改革，大家想到的就是房地产税，但随着经济遇到了“三重压力”，所有收缩性政策都要审慎，房地产税改革试点扩围还要等时机。十八届三中全会没有在财税改革里面提及房地产税，而是把它放在了第四十四条讲社会保障的最后一个自然段，说的是“完善房地产税收制度”。以后在时机成熟的时候，啃“硬骨头”的改革，就是要及时考虑的。
