圆桌丨自贸试验区改革要加强系统集成和协同创新，加快推进涉外法治体系和能力建设
21世纪经济报道见习记者周頔银川报道
9月28日至29日，由中国法学会世界贸易组织法研究会主办，宁夏大学法学院承办的2024年首届“高水平对外开放法治论坛”在宁夏银川举办。多位专家学者围绕高水平对外开放法治的内涵和外延、理论和实践分享了观点，就推动完善高水平对外开放体制机制建言献策。
2024年首届“高水平对外开放法治论坛”周頔/摄
改革要加强系统集成和协同创新
自2013年全国第一个自贸试验区在上海诞生以来，我国不断优化完善自贸试验区布局，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新格局，先后设立了22个自贸试验区，在贸易、投资、金融等方面主动对接国际通行规则，为推进高水平对外开放积累了丰富经验。
加快建设法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境是高标准高质量建设自贸试验区的重要任务。然而，当前各地自贸试验区营商环境建设水平还存在一定差异，有的甚至出现了“叫好不叫座”的情况。
对此，复旦大学教授龚柏华分析认为，对于优化营商环境，法治化既是理念也是方法，改革创新不破不立，但重大改革也要于法有据，不能越过红线。各地自贸试验区的改革成绩不同，很大一部分原因源自对于法律红线的主观性不同。
自贸试验区如何拓展政策空间、如何提升制度张力，需要法律人保驾护航，比如自贸试验区推出的很多产业政策都会涉及法律问题，需要法律学者结合实践给出政策建议。
市场准入负面清单制度是自贸试验区先行先试的重要任务，其背后代表的法律关系是“非禁即可”，但一些地方还存在着“准入不准营”的问题，对此龚柏华建议，要提高政府的透明度，推动从要素开放到制度开放。对于政策与法律发生冲突的情况，龚柏华表示，除了从上位法角度进行分析解决外，也要考虑冲突法分析解决。
龚柏华指出，一些自贸试验区的改革深度有限，微创新比较多，但真正的自主性创新不多。对于如何进一步改革创新，他给出三点建议：第一是对接国际高标准经贸规则，第二进一步扩大市场准入水平，第三是改革要加强系统集成和协同创新。
重塑法治与改革开放的关系
近年来，国际高标准经贸规则在不断发展演进变化，以WTO为基础的边境规则竞争正在转向以CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则为重点的边境后规则竞争。
谈及这种趋势变化，浙江外国语学院“一带一路”学院、华侨学院、国际学院执行院长陈利强表示，这要求我国要从生产要素流动型开放转向制度型开放，尤其是高水平制度型开放。
边境规则跟边境后规则有何不同？陈利强分析认为有三个方面：规制对象不同、价值取向不同、对接方式不同。“特别是在价值取向方面，WTO规则体系主要追求自由化、便利化，而边境后规则更多追求内外一致性、公平性、透明性，存在很大的差异。”
陈利强谈道，边界后规则对当前我国的管理体制带来了一定挑战。第一个层面是要实现内外一致，需要两个市场、两套规则不断融合，目前我国正在对标的CPTPP有70%的规则涉及边境后规则，需要加以研究；第二个层面，要实现边境后高水平自主型开放需要进行较大的制度改革，特别是在法制改革领域有一定压力；第三，要加快推进涉外法治体系和能力建设，要高质量实施自贸试验区提升战略，扩大高水平对外开放。
如何在准入准营边境规则、边境后规则上与国际最佳制度实践接轨？
对此，陈利强表示，要加快优化四对动态关系框架，即回应利益、权力、环境、安全等四个核心问题，要战略性、系统性地重塑法治与改革开放的关系。第一是优化内外关系，要统筹两个大局，做到内外衔接有序，解决海外利益保护问题；第二是优化央地关系，事关事权和立法权分配，要做到纵向上下联通顺畅，解决权力下放问题；第三是优化政企关系，坚持稳定、公开、透明、可预期的价值取向，加快建设国际一流涉外营商环境，做到横向协同高效；第四是统筹发展和安全的关系，要做到统筹保障有力，解决开放带来的一系列的风险和安全问题。
加强通报制度体系建设
2月25日，123个世界贸易组织（WTO）成员在阿联酋阿布扎比召开投资便利化专题部长会议，宣布正式达成《促进发展的投资便利化协定》（下称“《投资便利化协定》”），其中第二部分（第6条至第12条）单列了透明度规则，规定了较高的透明度要求。
中山大学涉外法治研究院院长刘瑛在分析《投资便利化协定》透明度规则后指出，该协定具体细化了需公布信息及对应的公布措施，通报机制兼顾并区别对待发达国家参加方和发展中国家参加方，透明度规则的弱约束性质并未发生较大改变。
谈及我国透明度实践与《投资便利化协定》透明度规则的差距，刘瑛认为，目前，我国外商投资信息依然较为分散，主要的外商投资信息公开网站为中华人民共和国商务部官方网站“中国投资指南”。一方面，该网站并未涵盖所有相关信息与措施，中央以下各级政府的相关法律法规并未被纳入公布范围。另一方面，该网站在信息查询的便利度上尚有不足，存在完善空间。
同时，制定和修改法规目的与理由说明不足，立法法第75条仅要求行政法规的立法说明送国务院法制机构进行审查，并未规定立法说明的公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》并未对政策制定与修改的目的、实质性理由作出明确要求，与《投资便利化协定》的要求存在一定差距。
此外，我国向WTO通报投资相关信息与措施较少，且不存在专门查询网站，未满足《投资便利化协定》中向WTO通报的要求。
针对我国透明度实践与《投资便利化协定》透明度规则的差距，刘瑛给出了三点政策建议：
第一，有必要深入梳理各地区各部门的法律文件，进行废除与修改，以便利后续的信息公开及符合《投资便利化协定》的透明度要求。建议梳理完成后，在单一门户中进一步公开此类法律文件，并修改立法法及相关法规，要求立法部门出具法律文件的立法说明，明确立法目的与理由。
第二，加强通报制度体系建设。一方面，需要建立通报机制，明确通报责任部门。目前，投资信息的通报责任部门尚不明确，可让中国政府世界贸易组织通报咨询局承担投资信息通报的责任。另一方面，有必要建立官方投资信息通报网站，梳理汇总包含我国在内的各国投资信息通报。
第三，提升行政裁定信息公开水平。需要进一步将外商投资部分的相关裁定整合在单一门户中，形成一站式信息平台。有必要进一步提升行政裁定透明度水平，将公开范围扩展至具体案情、法律依据、合规要点等，营造良好的营商环境，倒逼我国行政裁定水平的进一步提高。此外，还需要积极回应外国投资者或外国政府通过联络点传达的对相关行政裁定的咨询与信息获取要求，并努力提供准确的译文。