服务类框架协议采购征集的实践与思考
转自：中国政府采购报
服务类框架协议采购征集的实践与思考
——以“印刷服务”为例
■包红月张雪纯
印刷服务作为政府采购集中采购目录内的品目，在教育、办公等领域中已经成为不可或缺的一部分。印刷服务采购频次较高，是框架协议采购的基本采购品目。笔者通过对印刷服务框架协议采购项目征集的实践进行分析，探讨出一些共性问题，并在确定入围供应商的第一阶段的需求管理，在确定成交供应商的第二阶段的监督管理两个方面，提出一些优化建议，以提升印刷服务框架协议采购的质效。
印刷服务框架协议采购征集情况
据笔者单位统计，自《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）实施之日起至2024年8月底，全国共19个省份进行了印刷服务框架协议采购项目征集，项目总数为315个。其中，全省统一征集，地市共享共用的项目有4个；省级征集项目有11个；地市及区县级征集项目有304个。征集项目数量较多，但在实际操作中仍然面临一些问题和挑战。笔者调研发现，在第一阶段征集过程中，废标、终止或者更正的项目共计57个，占比约为18.1%。在第二阶段执行授予合同过程中，多个省份的采购人向征集人反馈印刷服务采购有点无所适从。
印刷服务框架协议采购征集中存在的问题
一是第一阶段需求管理存在漏洞。
——需求设定不全面，导致采购人第二阶段采购不到所需的服务。实践中，征集人通常依据财政部《政府采购品目分类目录》中的“印刷服务”进行征集，涵盖单证、票据、文件、资料汇编、信封等常规分类，并按照不同类型的通用规格、材质纸张制定需求。而一些非常规类型（如：试卷、海报）或者非通用规格、材质的纸张不在第一阶段征集范围内，导致采购人在第二阶段执行时无法采购。
——最高限制单价过低或特定资格要求不合理，容易造成项目废标或终止。印刷服务在多个省份都曾有过项目废标或终止的情况。废标或终止的主要原因是供应商响应数量不足或者实质性响应数量不足。笔者进一步分析后发现，数量不足的原因在于以下两个方面：一是最高限制单价过低，供应商响应积极性不高。如：某省份两个地区相同规格、材质的公文印刷，征集成功的地区最高限制单价为1元/页（＜500页），而征集失败的地区最高限制单价仅为0.22元/页（＜500页），供应商无利润空间导致积极性低，响应数量不足。二是特定资格要求不合理。如：印刷内容不涉密，却要求供应商具备国家秘密载体印制资质证书，导致没有符合要求的供应商参与报名或入围。
——所属行业不明确，执行相关政策不清晰。政府采购促进中小企业发展政策在框架协议采购第一阶段落实，非专门面向中小企业采购时，对小微企业应给予相应的价格优惠。采购标的所属行业对于供应商划分企业类型以及能否得到价格优惠极为重要，目前印刷服务所属行业常被划分为工业、租赁和商务服务业、其他未列明行业。那么所属行业应该是什么？笔者认为，按照《关于印发中小企业划型标准规定的通知》《2017国民经济行业分类注释》相关内容应归为工业（制造业）。
二是第二阶段采购执行不顺畅。
——结算规则不明确，容易造成采购人误解。印刷服务的结算规则多种多样，既有按“页”“册”结算的，也有按照“盒”“箱”结算的。按照非最小单位“页”结算时，还会涉及不同要求的数量折算。
以某征集文件中相同规格的资料汇编为例：
供应商根据最高限制单价进行统一折扣（率）报价，采购人再依据供应商最终报价进行结算。
在征集文件中并没有对结算规则进行其他描述，笔者认为，按照以上内容描述存在歧义，容易引起第二阶段纠纷。即是否需要按照阶梯式规则进行结算？另外，按照哪种方式结算更有利于项目开展同样值得思考。
——电子化系统第一、第二阶段不相通，容易增加第二阶段采购风险。当前，全国多地框架协议采购第一、第二阶段分系统执行。第一阶段在电子交易系统，第二阶段在电子卖场系统。系统间的分离对信息一致性、操作便利性、监管高效性等方面造成了困扰。第一阶段专家通过电子交易系统评审完成后，第二阶段供应商需要在电子卖场系统上重复录入信息。同时可能由于信息录入错误，给采购人第二阶段采购带来风险。
——供应商评价体系不完善，合同履约难以监管。《办法》规定，征集人应建立用户反馈和评价机制，接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价。由于第一阶段的征集主体是集中采购机构或主管预算单位，第二阶段合同授予的主体是采购人，所以征集人很难直接获取入围供应商实际履约的相关资料。另外，自框架协议采购开展以来，多地仍未建立起完整有效的供应商评价体系，目前的评价体系大多停留在过程性层面，评价内容较为宽泛且指标未量化。笔者认为，这也导致了供应商入围后缺乏良性竞争，入围供应商因危机意识不足，在合同履约方面容易出现懈怠等问题。
印刷服务框架协议采购征集改进建议
一是加强第一阶段采购需求管理。
——细化需求调查内容，满足采购人多样化采购需求。对采购人、供应商、专家分别开展需求调查，细化需求调查内容。重点关注：印刷服务产业发展情况（各印刷内容对应的供应商特定资格要求、最高限制单价标准及依据、采购人及供应商常见的结算方式等）；征集品目市场供给情况（采购人拟采购印刷品内容，供应商的分布及数量、产品及服务范围、印刷设备与技术能力、产能与生产效率等）；征集品目同类采购项目历史成交信息（上一年度供应商数量、成交额、订单量，最高及最低成交价格等），科学合理地制定采购需求。
——完善需求编制审查机制，提高采购需求的科学化、规范化。对经需求调查形成的采购需求，成立专业的需求编制审查小组。结合《政府采购需求管理办法》相关内容，开展多轮审查。首轮审查，关注拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求是否全面。二轮审查，关注采购需求是否符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，是否符合国家强制性标准，是否遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，是否符合采购项目特点和实际需要。最后一轮进行综合审查，充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素。评估整体需求是否兼顾质量与成本，是否具备可操作性。在此基础上借助外部力量，进行多部门协同联动。对于供应商特定资格条件等实质性内容,必要时可向印刷行业主管部门（邮政管理局）实地求证。
——推进印刷服务采购需求标准编制，为框架协议采购提供指引。今年，国务院办公厅印发了《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，在建设政府采购法规体系方面，明确指出分类制定政府采购需求标准。“印刷服务”作为集中采购目录内的品目，在纸张规格、材质、克重、颜色等方面具有可量化属性。以上因素都使其采购需求的标准化相对于其他服务类品目更具有可行性。
二是加大第二阶段采购监管力度。
——提高征集文件要求，强化第二阶段供应商管理。第一阶段征集文件作为第二阶段采购执行的重要依据，提高征集文件中用户反馈和评价机制相关要求，将有利于第二阶段供应商管理。例如，要求建立多级评价指标，一级指标设置印刷质量、装订质量、配送时效及售后能力等；二级指标以印刷质量为例设置清晰度、油墨均匀度、套印精度等；三级指标再继续做细化要求并设置对应分值。
——加强供应商管理，为第二阶段监管提供途径。开展供应商巡检，利用电子化采购平台，坚持数字化监管与人工监管相结合。对可量化、可嵌入的供应商管理指标在系统中设置动态提醒，进行常态化检查。例如，供应商二次竞价报价是否超出第一阶段成交价，供应商否按时确认订单、签订合同、及时发货。针对供应商清退情形采用人工巡检进行重点检查。例如，供应商信用管理。巡检过程中将检查发现的问题及时反馈给征集人。
——发挥电子化系统作用，降低第二阶段采购风险。《办法》明确规定，框架协议采购应当实行电子化采购。做好第一、第二阶段系统衔接工作，推动两阶段系统合二为一，实现第二阶段对齐第一阶段征集文件、征集结果等内容，保持信息一致，提高采购安全性。
政府采购框架协议采购仍在不断探索，相信未来随着实践经验的不断积累与有关政策的不断完善，印刷服务采购需求将更加清晰，监管将更加全面，政府采购框架协议采购将更加高质量发展。
（作者单位：博思数采科技股份有限公司）
本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。