构建房地产发展新模式要因城施策
转自：瞭望东方周刊
本文刊载于《瞭望东方周刊》（2024年第20期，总第917期），原题为《构建房地产发展新模式要因城施策——专访清华大学房地产研究中心主任吴璟》。
文丨《瞭望东方周刊》记者张静 编辑顾佳贇
收购存量商品房用作保障性住房是一件“很有挑战但方向正确”的事。
从2023年启动新一轮保障性住房建设，到党的二十届三中全会强调“加快构建房地产发展新模式”，近一年来，从中央到地方出台了多种举措，以适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势。
清华大学房地产研究中心主任吴璟认为，此次部署的房地产发展改革路径，指向明晰、重点突出，为我国房地产在新旧模式转换之际作出顶层政策设计。房地产高质量发展将为中国经济高质量发展积蓄新动能，为建设符合人民群众新期待的“好房子”提供有力支撑。
聚焦房地产发展向新模式转型的关键点，吴璟近日接受了《瞭望东方周刊》专访。他认为，统筹“市场”与“保障”的关系是一次大胆政策创新，尽管目前在实操层面确实还存在挑战，但必须继续加大推进力度。为以进城农民工及其随迁家属为主体的新市民提供保障性住房是加快农业转移人口市民化的题中应有之义。不同类型的城市要因地制宜、因城施策，探索形成本地化方案，加快构建房地产发展新模式。
“好房子”不愁卖
《瞭望东方周刊》：在新型城镇化高质量发展趋势下，我国居民住房需求呈现出哪些新变化、新趋势？
吴璟：当前城镇居民住房需求最重要的一个变化趋势是投资需求与居住需求之间的消长。2020年后，各线城市住房价格已在将近五年的时间里持续保持稳定，部分城市住房价格出现一定程度回落，结束了此前十余年间住房价格持续以较快速度上涨的局面。这引发了城镇居民对住房价格预期的显著变化，进而导致投资性购房需求的大幅回落，以及对居住需求尤其是改善性居住需求的回归。“房住不炒”已经从政策导向内化为大多数城镇居民家庭“买房是为了享有更美好的居住生活”的自发认知。
从投资需求向居住需求的回归，必然带来购房者对住房品质要求的跃迁式提升。当住房更多地被视为投资甚至炒作标的物时，会导致购房者仅关注于区位条件等少数所谓的保值因素，甚至将住房完全抽象为财富数字而忽略其实体特征。相反，以追求更美好居住生活为目标时，无论是首次置业还是改善性购房，购房者对此前居住生活痛点的梳理、对未来居住生活场景的憧憬等，都将具象化为对住房品质各方面细节的明确要求，并由此形成一定的“门槛效应”——只有满足一定品质要求的“好房子”才能得到购房者青睐。
近期，我们在多个城市的调研中都关注到一个共同现象：定位于满足多次改善需求、具备较高居住品质的新房项目仍然能够保持较好的销售业绩，“日光盘”并不鲜见，而不少定位为所谓“上车盘”的新房项目则面临很大的销售困难；二手房市场中也存在类似现象。
随着购房者对“好房子”的需求更为具象化、细节化、多维化、个性化，他们也就越来越不满足于仅通过面积、楼层等少数指标和几张户型图、效果图来选择甚至购买住房。只有当真正走进已经竣工甚至装修完成的房子里，细致考察影响居住生活品质的各项细节，才有可能最大程度排除住房交付周期和交付质量不确定性的影响，买到与自己需求最为吻合的“好房子”。因此，“有力有序推进现房销售”也就成为满足城镇居民对“好房子”需求的自然延伸，并成为当前加快构建房地产发展新模式的主要举措之一。
正确方向需坚持
《瞭望东方周刊》：在供给方面，中央层面首次提出，支持地方国企以合理价格收购已建未售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，为此设立3000亿元的保障性住房再贷款。国企收购商品房作为保障性住房是新的做法，这种做法有怎样的意义？在操作中可能会遇到哪些挑战？
吴璟：在当前背景下，我始终相信收购存量商品房用作保障性住房是一件“很有挑战但方向正确”的事。这一做法准确定位并直接针对部分城市住房市场当前存在的供应过剩的核心矛盾，是能在较短时间内显著化解库存压力最有效的手段之一。同时，也能够帮助城市政府在较短时间内筹集一批形成有效供应的保障性住房，加快满足保障对象群体的住房需求。因此，作为统筹“市场”与“保障”的一次大胆政策创新，尽管目前在实操层面确实还存在诸多挑战，但仍有必要加大力度推进。
在具体推动收购项目落地的操作层面上，根据我们对几个典型城市的调研，目前挑战主要集中在三个方面：
从供需两端对比情况看，保障房房源需求和已建成商品房供应之间存在较大程度的结构性错配，制约了“以需定购”的满足程度。这种错配在实践中可能体现在多个方面：以一二线城市为主的人口净流入城市对筹集保障房房源具有最为强烈的需求，但住房库存更多集中在三四线城市；收购方国企通常对收购项目的区位、配套等条件提出较高要求，相当部分库存项目难以满足条件；多数城市均将收购对象严格限定为商品住房，但目前房企库存规模中的相当比重属于写字楼、酒店、公寓等经营性用房；各城市对收购房源的户型面积均设置了70至90平方米不等的上限，但在常规商品房项目中整栋或整单元均为小户型住房的情况并不多见，等等。
从收购端看，承担收购工作的地方国企仍缺乏与长期持有运营收购项目相适应的融资安排或退出机制，特别是保租房项目的投资回收期长达数十年，但现有住房租赁融资安排的期限明显偏短，如央行保障性住房再贷款最长期限仅为五年，收购方国企对贷款到期后的资金来源存在一些顾虑。同时，收购存量房项目占用资金规模大、周转慢、利润率低，容易对企业核心经营绩效指标产生负面影响，收购方国企经营管理层存在对收购项目影响其绩效考核目标完成度的顾虑。部分收购方国企经营管理层还存在事后被质疑操作不当甚至存在寻租行为的顾虑。
从出售端看，部分存量房项目的债务负担成为制约房企将其折价出售的现实障碍。面临较大债务压力的房企通常具有更强的出售存量房项目的动力，但这种债务压力也可能反过来阻碍项目出售。特别是对于部分高负债率存量房项目而言，收购方国企能够支付的收购价款不足以支持出售方房企偿付该项目负有的有息金融负债、工程款、应缴税费等全部债务，而房企如果无力通过自有资金偿付不足部分，就会导致受偿顺序靠后的债权人拒绝接受出售方案。
统筹“保障”和“市场”
《瞭望东方周刊》：进一步完善“市场+保障”的住房供应体系，满足不同收入层次人群的住房需求，是房地产改革推进的方向。怎样以更系统的思路来统筹“保障”与“市场”的关系？
吴璟：在当前背景下，统筹“保障”和“市场”关键在于协调好以下两方面关系：
一是从城镇居民家庭住房梯度消费规律着眼，理顺“保障”和“市场”在需求端的替代关系。城镇住房供应体系中，“保障”和“市场”二者各自的定位是非常明确的：“保障”立足于以政府为主满足刚性住房需求，“市场”则着眼于满足多样化改善性住房需求。从这个角度看，只要住房市场中的新增住房供应是定位合理的，与保障房之间就不应该存在直接的替代关系。
值得重视的是，二者之间可能存在的间接联系。住房经济学中以“住房阶梯模型”来描述住房市场中的“梯度消费规律”：形象地说，甲家庭原本住160平方米的房子，改善后需要200平方米，如果存量住房中没有房源，就需要开发企业新建；甲家庭旧房卖给原来住120平方米的乙家庭，这对后者来说同样是改善；类似地，乙家庭又把旧房卖给原来住80平方米的丙家庭。以此类推，大家一级级地像爬梯子一样往上换房。但是，未来如果低收入刚需家庭更多地通过购买配售型保障房方式满足改善需求，而不在市场中购买处于改善梯队“末端”的“老破小”二手房，上述换房链条会不会自下而上逐渐冻结？近期不少城市的二手房市场中，“老破小”出现了较大出售压力。因此，要防止这种情况进一步加剧并产生连锁反应。
二是重视以市场化方式筹集保障房房源。“保障”与“市场”的差异在于分配环节，即帮助保障对象家庭以低于市场水平的成本获取住房服务或资产。但保障房房源本身的供应并不必然需要采用政府主导新建的方式，而是可以用市场化方式收购或改造。例如，对于新建商品住房库存压力较大的城市而言，收购已建成商品住房作为保障房就有利于缓解住房市场中的供给压力。再如，目前部分城市正在尝试的“以旧换新”，也是一个很好的例子——丙家庭把原本80平方米的房子出售给国企，利用卖房资金或“房票”进行住房改善；国企则把这套住房改造为保障房用于出售或出租。这是当前背景下打通换房链条的可行举措之一，也是另一件在我看来“很有挑战但方向正确”的工作。
上述讨论提示城市政府决策者，应当更加准确、科学地理解“保障+市场”的实质。当着眼于城市中的每一个家庭个体时，可以突出“保障归保障，市场归市场”式的针对性，确保每个家庭都能在住房供应体系中以适宜路径解决住房问题。但当着眼于城市住房体系这一复杂系统的整体时，更需要注意“保障”和“市场”是很难泾渭分明的，难以简单地以各行其是的方式来分别推动，而是需要始终坚持对二者进行整体谋划的系统观念。
服务新市民
《瞭望东方周刊》：加快农业转移人口市民化是推进城乡融合发展的主要任务之一。人口流动会给下一阶段中国房地产市场带来哪些影响和结构性变化？
吴璟：住房最本质的功能是提供满足居民居住需求所需的空间服务，因此城乡之间、城市之间的人口流动趋势是决定住房市场发展状况的关键因素。住房城乡建设部等相关部门在阐释房地产发展新模式的内涵时，非常强调“人、房、地、钱”要素联动新机制的重要性，尤其是把“人”的需求摆在以人定房、以房定地、以房定钱的龙头地位。2021年以来，我国城镇化进程逐渐转入快速发展的后期，每年城镇化率增速与1996-2020年间的城镇化快速发展期相比有所放缓；客观说，这是推动全国范围内房地产市场供求关系发生重大转变的关键因素之一。当下，推进以人为本的新型城镇化仍有很大发展空间，以下三个方面值得关注：
首先，也是最为重要的，是如何满足农业转移人口市民化所伴随的新增住房需求。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）和《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》）强调，加快农业转移人口市民化是未来五年甚至更长时间内深入实施新型城镇化的首要任务。当前全国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间存在近17个百分点的差距，近2.5亿以进城农民工及其随迁家属为主体的新市民还未纳入户籍人口。
农业转移人口的市民化过程通常都会伴随着从工棚、宿舍、城中村中低成本的“一张床”，到具备更完整居住功能的“一间房”，再到更舒适、更体面的“一套房”的住房需求跃迁，但相当一部分新市民当前的收入水平以及财富积累状况仍难以支持其立即租赁乃至购买市场价格水平的住房。因此，为以进城农民工及其随迁家属为主体的新市民提供保障房是加快农业转移人口市民化的题中应有之义，也是《决定》和《行动计划》中提出的应由常住地所提供的基本公共服务的重要组成部分。
从另一方面看，有计划、有针对性地提供保障性住房，也能够成为助推实现促进农业转移人口就近城镇化、提升潜力地区城镇化水平的工作抓手之一。当然，近2.5亿新市民的庞大群体内部具有很大差异性，会有一部分群体已经具备对市场价格水平住房的支付能力，他们有望成为一部分城市住房市场中新的需求来源。
二是人口净流入的超大特大型城市如何布局新增住房供应。从国际经验看，人口从农村向城镇的转移完成后，还可能继续发生城镇人口向少数中心城市的进一步集中；此时如果中心城市的新增住房供给受到严格管制，对住房的竞价过程就将导致住房成本持续提升，外来的相对高收入群体“挤出”城市原有居民，尤其是其中的相对低收入群体，产生所谓的“超级明星城市”效应，并引发一系列经济和社会问题。如果要在人口净流入城市继续保持一定的新增住房供应，则问题在于如何合理布局，防止“大城市病”。
《行动计划》对此提出的解决方案是依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育现代化都市圈。但客观上看，仅就住房市场而言，过去一段时间内超大特大城市周边市县尤其是卫星城住房市场发展的成功案例仍不算多，相当部分此类住房项目当前都面临着价格下行、去库存等压力。相反，城镇居民对于城市传统热点区域尤其是中心地区项目仍具有很强的偏好。我非常期待看到更多旨在推动培育现代化都市圈的实质性措施加快落地，尤其是在提升城际通勤效率、公共服务设施共建共享等方面。
三是城镇人口净流出背景下如何实现住房市场可持续发展。根据第七次人口普查数据，2010-2020年间全国范围内有32个地级市出现了城镇常住人口减少；我们的模型预测结果还显示，这类“收缩型城市”的数量有可能到2030年增加至56个左右。如何缓解人口净流出在需求和供给两端的不利影响，保持住房市场的持续健康发展，将成为必须正视乃至重视的问题。当前“收缩型城市”面临的住房供给压力尤其是库存压力较大，如何化解这种压力是一个主要挑战。长期来看，探索符合“收缩型城市”特点的存量住房维护和社区更新模式，持续保持社区活力，实现“收缩”但不“衰败”，会是一个更重要也更具挑战的任务。
因地制宜，同题各答
《瞭望东方周刊》：不同级别的城市，应如何因地制宜、因城施策，探索形成本地化方案，加快构建房地产发展新模式？
吴璟：这其中包括两类情况。一类是“同题各答”，即各个城市面临着共同或至少是非常相似的任务，其中最主要的任务有两项。一是前面我们提到的“好房子”，即持续提升新建住房品质；目前各城市新房品质水平不一，但与以绿色、低碳、智能、安全为核心的“好房子”标准都有一定差距。
二是构建全生命周期房屋安全管理长效机制，包括房屋体检、房屋养护、房屋保险等制度；目前绝大多数城市中这些机制和制度都是相对缺位的。对于这类共同任务，不同城市可以根据各自经济社会发展水平、财政实力、龙头房地产企业状况乃至文化传统、居住习惯等地域性特征，因地制宜探索解决方案。
另一类则是不同类型城市面临着差异化的住房领域主要矛盾，需要做出针对性的努力。这里面最核心的就是前面提及的区域间、城市间人口流动的影响。以一二线城市为代表的人口净流入城市，长期来看在住房市场持续发展方面具有更强的动力，但也相应地在为工薪群体尤其是新市民、青年人等群体提供保障性住房方面肩负着更大责任。三四线城市，尤其是已经处于人口净流出状态的城市，多数当前面临着更大的保交房工作任务和较大的住房库存压力。将立足当前的保交房、化库存工作与立足长远的构建房地产发展新模式相结合，是这类城市的当务之急。
《房地产，新模式》专题系列稿件
政策发力
广州：帮助更多新市民安家
有好房，好安家
构建房地产发展新模式要因城施策