财政部支持深圳地方债新政策解读：何为政府偿债备付金制度？
21世纪经济报道记者杨志锦上海报道 10月31日，财政部印发《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预【2022】139号）。
意见提出，充分考虑举债空间、偿债能力、项目储备、使用进度等因素，对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持，着力促进稳投资补短板。实行地方政府专项债券项目常态化储备、滚动化评审。加强地方政府债券发行管理，完善发行计划、期限结构和定价机制，合理控制筹资成本。支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券，推动粤港澳大湾区金融市场互联互通。探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险。其中，部分提法引起市场关注。
值得注意是，深圳是计划单列市，在经济上享有省一级的经济权限。在财政安排上，计划单列市财政收入直接上解给中央，中央直接下解转移支付，与省一级往来较少，财政自主权更大。此外，计划单列市具备发行地方债的资格。
对深圳地方政府债务限额给予积极支持
在当前的实践中，新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。
此外，新增限额分配体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。
根据中国地方政府债券信息公开平台（财政部建设的全国统一的地方政府债务/债券信息公开平台）数据显示，2015年-2017年深圳新增一般债、专项债额度均为0。不过从2018年开始，深圳获得的地方债额度开始增加，并且增速超过全国平均水平。即使在2021年、2022年全国地方债新增额度收缩时，深圳额度仍在增长。
数据显示，2020年末、2021年末深圳地方政府债务余额分别为881亿、1420亿。据深圳市财政局披露，经财政部核定，深圳市2020年法定债务率为13.6%。经初步测算，预计2021 年法定债务率仍然维持在20%以下。对比全国其他地市，这一债务率处于很低的水平。
但其中有一个结构性问题，即专项债额度远高于一般债额度。深圳财政局相关负责人2020年曾在一个公开论坛上表示，专项债要求要有一定收益的公益性项目。深圳市场化程度比较高，收益水平比较高的项目已经实行了市场化运作，能够发行专项债的项目相对有限。所以现在面临最大的挑战就是要提高谋划项目收益的能力。
“深圳一般公共预算的负债空间比较大，但是目前财政部给我们的债务限额绝大部分是专项债，只能用政府性基金来偿还，所以这两者的结构不匹配。深圳一般债总量存量不到100亿，相对4000亿左右的规模，确实这个比例比较低。”前述负责人表示。
139号文提出，充分考虑举债空间、偿债能力、项目储备、使用进度等因素，对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持，着力促进稳投资补短板。
鉴于深圳债务率很低，后续深圳地方债额度仍可能增长，需关注一般债的比例是否会提升。全国层面来看，受赤字率约束，一般债额度也远低于专项债。不过深圳一般债额度占总额度的比例要低于全国平均水平，比如2022年全国新增一般债额度7200，占比为16%，而深圳为2%。
支持继续发行离岸人民币地方债
近年来，中央政府、大部分金融机构、企业都发行过离岸人民币债券，获得国际投资者的认购。地方政府债券由于出现较晚，离岸市场发行的案例较少。当前中国地方政府债券的信用评级略低于国债，高于金融机构债和企业债。既然金融机构和企业可以在离岸市场发行人民币债券，地方政府也可以在离岸市场发行人民币债券。
目前地方债主要有四个发行市场：银行间市场（含商业银行柜台市场）、上海证券交易所、深圳证券交易所、北京证券交易所）。但前述市场均为在岸市场，地方政府到境外发行离岸人民币地方政府债券是一个新的突破。去年，广东省、深圳市开启了相关实践。
去年11月21日，深圳在香港簿记建档发行50亿元地方政府专项债券。深圳此次债券发行期限为2、3、5年期，发行规模分别为11亿元、15亿元和24亿元，最终定价利率分别为2.6%、2.7%和2.9%，其中3、5年期为绿色债券。募集资金用于普通公办高中建设、城市轨道交通和水治理等项目。
深圳市今年10月24日公告称，深圳市计划于近期在香港簿记建档发行不超过50亿元离岸人民币地方政府债券，并将在香港联合交易所挂牌上市，发行期限为2、3、5年期。
139号文表示，支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券，推动粤港澳大湾区金融市场互联互通。后续深圳发行离岸人民币地方债券可能成为常态。
探索建立政府偿债备付金制度
139号文，探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险。
“政府偿债备付金制度”并非一个新提法，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发【2021】5号）即提出，地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。此后，部分地方结合实际，也提出要建立政府偿债备付金制度。比如湖北省的文件提出，政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，合理制定偿债计划，建立政府偿债备付金制度，确保政府债务还本付息。偿债备付金占本级同期政府债务余额的比例一般不低于5%。
当前全国地方政府债务余额约35万亿，如果全国按照5%的比例提取偿债备付金，那么其规模将达到1.75万亿。
海南省提出，探索在专项债券领域建立政府偿债备付金制度，对于市场化收入偿还债务的项目，结合其收入、偿债规模及年限等，扣除当年还本付息需求后，按照项目收入的一定比例安排偿债备付金，充分发挥地方政府债券的逆周期调节作用。
整体来看，目前偿债备付金制度各地仍处于前期探索阶段，其需要解决如何提、提多少、如何使用等问题。当前地方政府债务尤其是专项债的偿还高度依赖于卖地收入，而卖地收入波动较大，导致地方政府债券偿付面临一定风险，而偿债备付金有助于解决这一问题。但诸多专项债项目收益有限，扣除当年还本付息后净收益已不多，因此偿债备付金仅从专项债项目净收益中提取可能并不够。