【南方周末】不搞排名，从机制上消除“内卷”：法院如何考核？

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我们在调研中发现，个别二审、再审法院因顾忌本辖区质效数据，片面追求绝对的“低改发率”。这种行为美化了数据，但无疑会损害司法公信。

创设案-件比指标，就是要引导各级法院将重心从“案件结没结”转向“矛盾解没解”。“件”数越多，说明一个“官司”经历的审判执行程序越多、当事人感受越差。

案件情况是复杂的，总有一些不可控的客观原因影响审理进程，追求100%的审限内结案率，就违背了司法规律。

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文｜南方周末记者韩谦

“决不允许任何形式的‘立案难’隐性存在。”2024年10月8日，国庆节后上班首日，最高人民法院领导在参加司法审判数据会商时强调。

这次数据会商，使用了新修订的审判质量管理指标体系（以下简称“指标体系”）。

指标体系已于2023年下半年试行，2024年1月正式施行。2024年9月，最高法又对指标体系作了修改。年初适用的26项指标被精简为18项，法官人均结案数、延长审限率、裁定再审率、司法建议反馈率等指标被取消。

值得注意的是，指标的运用机制也作了调整，相关数据主要供研判、分析使用，不得通报排名，不能额外加码，一些“达标线”也适当下调，可以有效遏制拖延立案等“反管理”行为。

过去，一提到指标，常见的担忧是，会不会出现“唯数据论”倾向？向排名看齐，会进一步加重基层负担。那么，最高法为何要设置指标体系？具体运行成效如何？这次修订能否达到为基层减负的效果？针对上述话题，南方周末记者对话最高人民法院审判管理办公室主任何帆。

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设不设指标不是核心问题

南方周末：实践中，不少人认为指标就是用来考核的，到了基层就容易异化为负担，您怎么看待这个问题？

何帆：谈起“指标”，不少人有抵触情绪，认为容易表现于形式、受制于数据，甚至把许多问题归咎于指标。其实，指标是一个统计学概念，是对数据的描述性统计。任何指标都是为科学的管理服务的，而审判管理的目的，就是把习近平法治思想落实到审判执行工作各环节、全过程，及时精准发现问题、有力有效解决问题，防止问题久拖不决或反复出现。

比方说，法院工作的根本目标，是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，但是，这个“感受”如何量化评价呢？全国有三千五百多家法院、每年有四千多万案件，群众对立案、调解、审理、执行的过程、结果是否满意，意见集中在哪个条线、哪个地区、哪个环节，不可能依托个案访谈、问卷调查全面了解。比较科学、公允的办法，是围绕人民群众对案件质量、效率、效果的核心诉求，设置案-件比、超12个月未结案-件比、执行到位率等指标，用以统计、发现、检视和改进我们工作中的不足。

所以，指标只是一个中性、客观的测量工具。问题的核心不是该不该设指标，而在于指标设置是否合理、运用是否科学，以及能否实事求是地看待指标。好的指标体系，一定是个有机联系、相互支撑的“评价系统”，既能全面展示问题、符合审判实际，又遵循司法规律、不强人所难，让被评价者心服口服。

南方周末：据了解，法院的指标体系是从2023年下半年开始运行的，过去有过统一的指标体系么？

何帆：最高法2011年曾设置过一套评估指标体系，由于部分法院把原本用于分析、评估案件质效的指标拿来搞考核排名，未能实际起到科学管理、促推工作的作用，遂于2014年转为统计分析使用。但是，为了评价案件质量、检验工作成效，各地法院又创设了一些指标。这里面，多为合理、必要的，也有的存在各种问题。

比如，一些法院把结案率作为评价办案效率的常用指标。简单讲，就是看一个统计周期内法院收了多少案件、结了多少案件。起诉时间越是接近考核期末，案件就越不可能在这个周期办结，为避免拉低结案率，有的法院就会拖延立案甚至不立案。

这表明，科学管理离不开一套符合司法规律、较为系统完善的指标来评价审判工作。2023年，我们在制定新的指标体系时，经过反复调研、征求意见，决定充分吸收各地行之有效、认可度高的指标，坚决弃用不科学、不合理的指标。这套指标中最受法官和各界认可的，是用审限内结案率替代了结案率，法官只需按照审限把握办案节奏，就能够有效杜绝“年底不立案”等问题发生。如果有利于实质解纷、案结事了，该延长审限就依法延长，这样就彻底打消了法官的顾虑。

总体而言，指标体系以案-件比为核心指标，同时按案件质量、效率、效果三个层面，分别设置了对应的指标项。案件质量类包括上诉率、申诉申请再审率等；案件效率类包括审限内结案率、超12个月未结案-件比等；案件效果类包括诉前调解成功分流率、调解率、执行到位率等。

南方周末：案-件比为什么被称为核心指标？

何帆：案-件比之所以是核心指标，在于它把重心聚焦于满足人民群众“一次性解决纠纷”的朴素期待。所谓“案”，就是老百姓来法院打的“官司”，“件”就是法院办案经历的一审、二审、再审等司法程序。“件”数越多，说明一个“官司”经历的审判执行程序越多、当事人感受越差。一个“官司”的案-件比是1：1，代表它经过一审程序就案结事了；如果是1：2，代表它经过一审、二审两个程序才得到解决。

创设案-件比指标，就是要引导各级法院将重心从“案件结没结”转向“矛盾解没解”，注重矛盾纠纷的实质化解，力争把每一个程序、每一个环节做到极致，更快更好地维护老百姓的合法权益，让人民群众切实感受到公平正义。

当然，每个诉讼都有它的具体情况、每个当事人也都有自己的利益考量和诉讼权利，案-件比作为综合指标，需要与上诉率、申诉申请再审率对照分析，不适合直接套用于某一层级、某一个法院。

南方周末：这些指标会计算总分吗？有没有一票否决性质的指标？

何帆：指标体系没有赋权总分，也不存在任何一票否决的指标。总分制的弊端在于，会掩盖单项指标本该反映出的问题，还会导致大家只关注高分值指标、舍弃低分值指标，把抓工作变成了权衡利弊的“算数游戏”。

举个例子，空气质量指数就是把空气中的各种成分按不同权重算出的数值，可以反映空气污染情况，但它很难反映具体是哪种成分导致的污染。比如，两个地方的空气质量指数一样，一个可能是因为PM2.5高，一个可能是臭氧含量高，存在的问题不一样，需要针对性采取的措施也不一样。指标体系是一个整体，但单个指标的情况，也有必要逐项分析，下足“绣花功夫”。

南方周末：指标体系从2023年下半年试行以来，运行情况如何？

何帆：2023年9月试行后，各地法院以这套指标体系为基础，结合自身实际定期进行对照“体检”，一经发现问题，就进行靶向治疗，逐渐形成了结合审判工作整体情况拿数据说话、靠数据分析、用数据决策的自觉，由此也给全国法院的司法审判质效带来了一系列积极变化。

从数据上看，指标体系施行一年多来，案-件比持续下降，执行完毕率、执行到位率显著增长，上诉率、申诉申请再审率、民事裁判申请执行率等指标明显趋优，一年以上未结诉讼案件大幅下降。这些都充分说明，按照指标体系确定的价值导向，把符合司法规律的审判管理做优、把法官的司法责任压实，以人民为中心才可能做实，老百姓的司法获得感才会提升。

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目的不是无限追高

南方周末：对法官而言，指标体系是压力还是动力？

何帆：案子质量高不高、当事人感受好不好，这不是法院的“自我感觉”，而是要有一定的客观标准。指标可以让抽象的审判质效变得可见可比，激励法官增强责任感，通过努力发挥更大潜能、争取更好表现。但是，我们也坚决反对过度、无限在管理中加压，这个“度”如果把握不好，在执行中就难免会变形走样。

正向的压力可以转化为提升的动力，关键是遵循司法规律。如果把抓工作等同于抓指标，“质效不够，指标来凑”，或者用层层加码、张榜公示等方式“制造压力”，当然是不对的，甚至事与愿违。但是，指标的作用是对照分析、检视不足，不是无限追高，如果通过指标发现案件质量、效率、效果存在不足，相关法院、法官当然会有压力，就得促进责任落实，进一步抓实审判管理。另一方面，经济社会在发展，人民群众的司法需求也在变化。与之相比，我们的审判工作，还有许多跟不上、不适应的地方。在审判工作处于爬坡过坎的关键时期，在落实落细司法责任制的大背景下，如果审判质效改进还不明显，离当事人的期盼还有距离，期望在“宽松软”的管理模式下继续“躺平”，更是不可取的。

南方周末：这次修订前，都经过了哪些调研？

何帆：为了持续完善指标体系，我们组织了一系列专项调研，调研对象涵盖地方三级法院。比如，我们依托在国家法官学院举办的培训班，向三百余名参训人员开展匿名问卷调查，让大家能说话、说真话。又如，我们召集北京等19省（市）的三级法院共22名审管部门负责人面对面交流，通过“头脑风暴”为优化完善指标体系建言献策。再如，我们组成多个调研组分赴广东等6省份，实地走访三十余家中级、基层法院，采取座谈研讨、单独谈话等方式，倾听一线干警心声。我本人也在许多社交媒体中“潜水”，看大家主要“吐槽”什么、抱怨哪些。

各地提出的意见建议，我们都“原汁原味”地梳理分析，作为本次修订的决策素材。从调研情况看，绝大多数法院人员认为，审判工作不能各行其是，抓工作不能光靠自觉自律，遵循司法规律的审判管理必须有，这也让我们感到很欣慰。

南方周末：这次修订把案件的发回重审率、改判率（简称“改发率”）指标变成了“改-发比”，也就是改判、发回重审两类案件的比例，有何考量？

何帆：改判和发回重审问题，涉及群众诉讼权利，也涉及两审终审制度，一直以来广受各界关注。客观来讲，案件被上级法院改判或发回重审了，一定程度上说明原审质量可能存在问题。实践中，被改判或者发回重审的原因又非常复杂。有的是因为二审期间发现了新的证据或事实；有的是上下级法院对同一法律问题存在不同理解，很难说孰对孰错。所以，最高法一直强调，不宜孤立、绝对地以“改发率”评判案件质量。

我们在调研中发现，个别二审、再审法院因顾忌本辖区质效数据，片面追求绝对的“低改发率”，对原审裁判能改判、发回重审的，都直接维持，导致“改发率”指标被人为异化。这种行为美化了数据，但无疑会损害司法公信。从司法规律看，案件该维持、改判还是发回重审，必须结合个案情况具体分析，不宜预设立场，更不能为“追高”或“压低”数据影响审判组织的判断。

本次修订用“改-发比”取代了“改发率”。所谓“改-发比”，就是将评价对象从“改发率”关注的被上级法院改判、发回重审案件占原审案件的比例，调整为改判、发回重审案件之间的比例，引导二审、再审法院在纠偏纠错时，树立“当改则改、慎重发回、定分止争”的工作理念，尽可能依法直接改判，减少不必要甚至不负责任的发回重审，防止程序空转。从“率”到“比”虽然只有一字之差，体现的却是实事求是的精神，维护的是当事人的诉讼权利。

例如，一个地区的二审案件“改-发比”是1:0.2，另一个地区是1:0.1，意味着在对待存在问题的一审裁判时，后者比前者更多采用改判而不是发回重审的方式结案，这是符合科学管理要求、人民群众根本利益的。

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确保“踮踮脚”就能达标

南方周末：这次修订中，还有什么值得关注的调整？

何帆：调研中我们收集到的来自地方法院的意见建议，在这次修订过程中多数得到采纳。比如，取消了法官人均结案数、裁定再审率、司法建议反馈率等普遍被认为分析价值有限的指标。又如，修订案-件比、二审开庭率的业务口径，使之更加适应办案实际。再如，完善指标的运用机制，防止法院之间跟风攀比、为名次所累。

另外，我们还对一些指标的合理区间作了调整，确保相关法院“踮踮脚”“努努力”就能做实公正、高效审判执行工作。

我们在调研中发现，部分法院为了追求诉前调解成功分流率和诉前调解案件申请执行率“达标”，存在在诉前阶段强推调解、不及时立案的现象。对这两个指标设置更趋合理的区间参考值，有利于下级法院实事求是开展好诉前调解工作，调解不成的及时立案，做实“能调则调、当立则立”。此外，平均结案时间的区间也作了调整，更加考虑目前案多人少的实际情况，把公正审理案件放在第一位。

南方周末：有了指标体系之后，势必会有对指标数据的比较，如何防止出现“唯数据论”的倾向？

何帆：长期以来，“反管理”现象几乎与法院考评工作相伴相生，所有工作向排名看齐、与名次挂钩，是这一问题的重要诱因。说到底，还是一些法院领导干部的政绩观出了问题。对这一问题，既要从思想认识上“开窍”，还要从工作机制上“解套”。

为了引导各地各级法院将指标数据作为掌握、分析审判运行态势的依据，我们建立了合理区间机制，受到大家的认可。如果说指标体系是检视审判执行工作成效的“体检表”，合理区间就是判断相关工作是否“健康”运行的“参考范围”。打个比方，就像一个人血压高过了参考范围，这时候就应该看看问题出在哪儿，然后对症下药、调理身体，而不能还是我行我素，多躺平、不运动，那就会出大问题。反之，凡是进入合理区间的，即可视为符合要求，不需要再分三六九等，也不宜脱离实际盲目追高。

本次修订中，我们重申了指标体系的“体检表”定位，突出“重视区间、杜绝排名”的工作导向，让各级法院放下“唯数据论”的思维定式，不以排名比高低、要以实绩论英雄，从机制上消除“内卷”冲动，真正不为名次所累。在此基础上，我们也将加大对数据真实性和办案规范性的核查检查力度，及时发现、严肃查处、坚决纠正数据造假、注水等行为。

南方周末：刚才您提到指标体系建立了合理区间机制，这里的合理区间是怎么设置的？

何帆：审判工作有它自身的规律和特点，办案质效是个相对的概念，不能比照做考卷，满分就是100分、及格就是60分。最可靠的参照标准，就是多数省份能做到的，其他省份也应当争取做到。我们根据过去3年全国法院的真实历史数据进行加权测算，设置了“达标线”和“封顶线”，激励基础好的法院不能松劲，工作一般的法院要加紧跟上。这与医学化验指标中参考范围的测算思路是一致的。

南方周末：传统印象里，指标应该是越优越好，为什么还要设置“封顶线”？

何帆：办案要综合考虑国家、社会、双方当事人的利益，依法作出裁判，指标也不是所谓“越优”越好。不设“封顶线”，地方法院就有无限追高、追低的动力，甚至脱离司法规律搞数据“跃进”。比如，案件情况是复杂的，总有一些不可控的客观原因影响审理进程，追求100%的审限内结案率，就违背了司法规律。

所以，最高法对于地方法院异常突出、跳跃进步的指标值，非但不鼓励，反而要加大检查评查力度，看看是否存在注水、造假的问题。

南方周末：最高法是否还会对现有的合理区间作调整？

何帆：合理区间也不是一成不变的。经济社会高质量发展、法治建设在不断健全完善，人民法院审判管理水平也在不断提升。工作抓了一段时间，有了更坚实的基础，最高法还会根据实际情况调整，让指标体系能够指引全国法院更好地适应新形势、解决新问题，满足人民群众对司法审判工作日益增长的新要求和新期待。

南方周末：具体来说，目前有哪些做法可以消除“内卷”，为基层减负？

何帆：从指标体系制定时起，我们就一直强调“体检表”定位，持续不断地提升通报方式和运用机制的科学性。从2024年上半年起，我们向高级法院下发的“体检表”中已经不体现任何排名信息，也不公示各地指标数据，高级法院只需了解掌握本地情况即可。国庆节这次数据会商后，我们对“体检表”再作调整，删除指标数据同比增降情况，进一步压降下发频次。当然，对于个别指标长期异常、问题较多的地区，我们仍会在“体检表”中帮助分析原因，提出改进意见。

除此之外，最高法内部还将指标数据作为工作秘密管理，各高级法院只能看到自己辖区的数据。同时，我们还要求高级法院在适用指标体系过程中，尊重实际，为中级、基层法院改进审判工作留有必要的时间空间，不得高强度、高频次地开展通报考评调度，或者脱离实际搞任务摊派、定额定标，避免引发迫于压力的“数据冲动”。

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量体裁衣，量力而行

南方周末：有人提出，用一套指标体系评价全国不同地区的法院，很难做到绝对合理，您怎么看这个问题？

何帆：各地各级法院之间，案件规模、人员素质、司法环境可能都有差异，各有所长，又或各有所短，不宜简单做比较。例如，有的直辖市、省会城市、计划单列市的中级、基层法院办案负荷相当大，效率指标提升空间相对有限。有的法院集中管辖行政案件，上诉率、申请再审率通常高于普通地方法院。有的法院被指定管辖了批量关联案件，起诉、审理不可能同步，裁判结果又必须整体考虑，超12个月未结案-件比的数据自然不会好看。

从评价内容看，由18项指标组成的指标体系这“一把尺子”是够用、管用的，也能防止各地再额外增设不必要、不适当的指标。但是，在运用过程中，就要考虑地域、发展水平等不同情况，尽力做到量体裁衣、做实量力而行。实事求是，会促进每一个法院认同评价结果，更有动力去改进工作。

南方周末：如何才能“量体裁衣”呢？

何帆：首先是要区分哪些指标是用来评价三级法院整体情况的。例如，案-件比中，“件”的衍生关系非常复杂。一个案件一审可能没有问题，但二审法官适用法律错误，再审后又被纠正，不能片面地将衍生案件归结于一审案件没办好。所以，这个指标只能反映高级法院辖区的案件质效总体情况，不适合单独评价某一地区、某一层级法院的情况。

其二，要因地制宜、实事求是，对不同地区、不同类型法院设置不同的“达标线”，让上级法院和下级法院、普通法院和专门法院都有符合自身实际的提升空间。

其三，不做无意义、不切实际的“攀比”，鼓励、引领每个法院和自己比、和上一年同期比、和工作改进前比，循序渐进，不断提升审判质效。

南方周末：可以具体说说如何更好地解决差异化评价问题吗？

何帆：在征求地方法院意见时，对于如何开展差异化适用，存在不同意见。有观点认为，各地人均结案数是相对客观、争议较小的标准，可据此按省级行政区域将全国法院分为三组，分组设置合理区间。也有人认为，即使在同一省份内，不同地级市案件规模也可能有较大差异，可按地市级行政区域将全国法院分为三组，分组设置合理区间。还有观点认为，由高级法院结合本辖区实际，自行确定差异化适用方案，最高法只设置全国合理区间即可。

指标体系是抓主要、管重点的，不宜追求面面俱到、事无巨细。本次修订的一个突出导向，就是将指标体系在地方法院的具体实施责任压实到高级法院，督促其因地制宜、担当作为。考虑到差异化评价的问题较复杂，我们认为，最高法总体上应把准方向、抓好宏观，在此基础上要求各高级法院综合考虑收结案数量、人均结案数量、案件结构、队伍素质等因素，完善、用好本辖区不同法院的差异化评价标准。据了解，有些高级法院较早地开展了差异化评价工作，取得了一定成效。比如，浙江法院按照法官人均结案数量，将地区、中级和基层法院划分为三组，对效率指标设定不同区间参考值。这些有益尝试，都会成为未来最高法制定全国方案的借鉴经验。

需要强调的是，差异化评价必须是建立在共性基础上的差异化，主要体现在合理区间参考值和评价结果的变通运用上，而不是另起炉灶、单搞一套。根本是必须遵循司法规律，根据当地经济社会发展、审判工作情况不断优化调整、改进完善，使评价结果更有可比性、更加公平合理，更能清晰研判出不同地区、层级法院的工作实绩。

来源：南方周末微信公众号