【法律在线】统一大市场，公平竞未来
近日，国务院以2024年第783号令正式颁布了《公平竞争审查条例》（以下简称为《条例》），并将于今年8月1日起正式实施。《条例》的颁布与实施，对进一步规范我国公平竞争审查法律体系，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场具有非常重要的意义。
公平竞争制度建设更加全面
公平竞争是市场经济的基本原则，也是市场机制高效运行的重要基础。随着经济体制改革不断深化，我国统一大市场基本形成。但由于我国特有的转型期国家经济特征，市场经济发展过程中各级地方政府及其委办局等行政机关，滥用行政权力，排除、限制竞争的问题长期存在。典型的表现如地方保护、区域封锁，准入限制、行业壁垒、公用企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等。而如何治理行政机关滥用行政权力，排除、限制竞争的问题也一直困扰着理论界和实务界。我国《反不正当竞争法》和《反垄断法》都对这一问题有专门的规定。早在1993年，我国《反不正当竞争法》就曾规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动；政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。2008年，我国《反垄断法》更是以专章的形式对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行规范。之后，也不断有行政机关由于滥用行政权力出台具有排除、限制竞争效果的政策规定或实施具有排除、限制竞争的行政行为，而受到《反垄断法》的规制。典型的案件如河北省交通行政管理部门擅自出台地方政策，给予办理了ETC卡的本省长途客运大巴车辆高速路交通费折扣，后被国家发改委要求限期整改等。
但是，《反不正当竞争法》《反垄断法》侧重的都是政策已经出台或行政行为已经实施后的事后纠错机制的建立和完善。这种事后的纠错机制虽可达到纠正行政机关滥用行政权力排除限制竞争的效果，但不可否认，对于各级政府而言，政府的权威性和公信力必然受到一定程度的负面影响；且单纯依靠《反不正当竞争法》《反垄断法》的个案执法，相对于普遍存在的滥用行政权力排除限制竞争行为，执法效果收效甚微。因此，如何通过加强事前监督，预防和减少行政机关出台具有排除、限制竞争效果的政策，就成为非常重要的问题。正是在这样的大背景之下，2016年国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），首次提出要在全国范围内建立公平竞争审查制度。《意见》指出，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关）制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。其后，为进一步落实《意见》，2021年，国家市场监督管理总局、国家发展和改革委员会、财政部、商务部、司法部联合发布了《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称为《细则》）。随着《意见》和《细则》的落地实施，各省纷纷出台地方性政策，不少省级政府均出台了适用于本省的公平竞争审查办法，并在政府内部设立公平竞争审查办公室，专门对政府即将出台的涉及市场经济活动的规范性法律文件进行公平竞争审查。据统计，《意见》和《细则》实施以来，全国累计审查的政策措施161.8万件，清理存量文件447万件，废止和修订了排除、限制竞争的政策措施9.3万件，一批妨碍经营主体公平准入、影响经营主体公平竞争、限制商品要素自由流动的政策措施得到纠正，地方保护和区域壁垒得到有力破除。
但是，《意见》《细则》均存在法律位阶过低，实施推进不顺畅的问题，即使已经建立了公平竞争审查办公室，其意见的执行效果也受到各种因素的制约，甚至一些地方的政策措施在起草时应当经公平竞争审查办公室审查但实际上却未按照要求开展审查。各地方在市场准入、要素获取、政府采购、奖励补贴等方面对非本地经营者、民营企业等进行隐性政策歧视等现象仍然存在且较为突出，妨碍了商品要素资源在全国范围内畅通流动。
为进一步强化公平竞争制度在维护市场公平竞争方面的作用，2022年，新修订的《反垄断法》第五条明确规定，国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。这是我国首次以国家基本法律的形式，对公平竞争审查制度进行明确，使得公平竞争审查制度有了可依据的上位法。而此次国务院发布《条例》，正是对《反垄断法》第五条的具化。随着《条例》的出台和实施，结合之前我国在公平竞争审查制度方面的一系列实践，公平竞争审查制度的法律体系更加完备，制度建设更加全面。
《条例》填补公平竞争审查制度立法空白
作为《反垄断法》第五条的配套规范性法律文件，《条例》以行政法规的形式首次对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作出全面、系统的规定，体现了预防性为主，加强监督保障的思想。
《条例》以事前审查为核心指导思想，构建公平竞争审查的标准。《条例》规定了尽可能全面的审查标准，即：各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在起草涉及经营者经济活动的各项政策措施（包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施）时，均应当依照《条例》的规定开展公平竞争审查。《条例》进一步将这些政策措施细化为四个方面，即市场准入和退出方面、商品和要素自由流动方面、影响生产经营成本方面以及影响生产经营行为方面。首先，在市场准入和退出方面，《条例》规定，政策措施不得含有限制或者变相限制市场准入和退出的内容，包括对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序；违法设置或者授予特许经营权；限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务；设置不合理或者歧视性的准入、退出条件等。其次，在商品和要素自由流动方面，《条例》要求政策措施不得含有限制商品、要素自由流动的内容，包括限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出；排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构；排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标；对外地或者进口商品、要素设置歧视性收费项目、收费标准、价格或者补贴；在资质标准、监管执法等方面对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求等。第三，在影响生产经营成本方面，《条例》规定政策措施没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有影响生产经营成本的内容，包括给予特定经营者税收优惠；给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠等。最后，在影响生产经营行为方面，《条例》规定，政策措施不得含有影响生产经营行为的内容，包括强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件；超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格；违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平等。
为保障公平竞争审查制度得到落实，《条例》不但加强了审查机制建设，而且更进一步确立了监督保障制度。一方面，《条例》规定了权责明晰的审查工作机制：在全国，由国务院建立公平竞争审查协调机制，统筹、协调和指导全国公平竞争审查工作，研究解决公平竞争审查工作中的重大问题，评估全国公平竞争审查工作情况；县级以上地方人民政府建立健全公平竞争审查工作机制，保障公平竞争审查工作力量，并将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算；国家鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。另一方面，《条例》又规定，在之前实行的政府自我审查机制之外，设立专门的公平竞争审查法律监督机关，保障公平竞争审查制度的实施：由国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作；县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。除此之外，《条例》还规定了公平竞争审查过程中的听证制度，对例外情形的说明制度，公平竞争审查抽查制度，举报处理制度，督查制度等，从各个方面监督公平竞争审查制度的落实。最后，对于违反公平竞争审查制度的单位和责任人员，《条例》也设定了整改和约谈制度；而对于未依照《条例》规定开展公平竞争审查，造成严重不良影响的，对起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依法给予处分。
总体来讲，《条例》的出台和实施，填补了我国公平竞争审查制度的立法空白，使得《反垄断法》第五条的原则性规定可以落地实施，将一切可能排除、限制竞争的政策和措施尽可能在起草阶段就通过公平竞争审查制度及时发现并有效改正，这对更大力度打破地区封锁和行业垄断，建设我国统一大市场将发挥非常大的促进和推动作用。
（ 作者单位：对外经济贸易大学法学院 ）
来源：中国对外贸易杂志
编辑：张莉