“网号”“网证”新规征求意见

来源：中国新闻周刊

才能够凝聚更大的共识

7月26日，公安部、国家网信办公布《国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），引起学界和公众的广泛关注及讨论。

《征求意见稿》提到，持有效法定身份证件的自然人，可自愿向国家统一建设的网络身份认证公共服务平台申领“网号”“网证”。其中，“网号”是指与自然人身份信息一一对应，由字母和数字组成、不含明文身份信息的网络身份符号；“网证”是指承载网号及自然人非明文身份信息的网络身份认证凭证。按照制度设想，公众可以用申领的“网号”“网证”登录互联网平台，使用互联网服务。

受访的网络法学者告诉《中国新闻周刊》，该制度如能推行，国家平台将取代分散的互联网平台统一收集个人身份信息，解决当前平台、企业为实现商业目的而过度收集个人信息、侵犯个人隐私、泄露个人数据的问题。但也有学者提出一定的担忧。

　第三方认证机制

“个人希望享受互联网平台提供的各种服务，但不希望平台过度收集和滥用自己的信息；而平台出于落实国家网络实名制的要求和实际的风控需要，又不得不要求个人进行人脸识别，或者提交身份证号等身份验证机制，从而获得各种各样的敏感数据。敏感个人信息的泄露，往往又被视为网络黑灰产和其他违法犯罪的源头。”在中国政法大学网络法学研究所所长李怀胜看来，“网证”“网号”制度的设立初衷，是希望引入第三方认证机制，来解决当前的悖论。

李怀胜告诉《中国新闻周刊》，这个第三方网络身份认证平台由国家建立，个体把信息全部交给国家建立的第三方平台。当互联网平台需要核验用户身份时，只需要向国家平台确认用户是否为现实世界里的真人，得到确认后，平台就能提供服务。如果平台需要获取、留存用户法定身份证件信息，需经用户授权或者单独同意，公共服务平台按照“最小化原则”提供。按照制度设想，在第三方认证平台的隔离下，用户究竟是个怎样的真人，平台无从得知，个人信息滥用也就无从谈起。

“《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》等法律对互联网平台提出了较高的合规要求，这对于保障个人数据的安全自然是必要的，但对于平台而言则意味着较大的合规成本。对于初创企业而言，更是成本高昂。”李怀胜说，互联网企业的情况参差不齐，大平台的个人信息保护合规做得比较好，但这建立在大量人力、技术投入的基础上。中小平台很难做到与大平台同等的保护水准，但又留存了大量的个人信息，最终成为各种信息泄露的源头。

在国家网信办咨询专家、中国传媒大学人类命运共同体研究院副院长王四新看来，保护公民个人信息安全、隐私权本就是政府的职责。而相比履行保护义务，商业机构更有动力将个人信息转化为商业价值。“作为一种资源，个人信息可以进行无限次的开发，具有巨大的商业价值，把它放在商业机构的手里，相当于把一个小孩放进狼窝。”王四新告诉《中国新闻周刊》。

对平台影响几何？

“对企业来说，这套制度推行到底是好是坏，真不好讲。”李怀胜分析，有了“网证”，平台没有那么多敏感信息要保存了，自然也不需要投入那么多的人力、物力，客观上减轻了企业在个人信息保护上的负担，这是对企业有利的一面。但从另一面看，互联网平台无法掌握个人的精准数据，也就无法精准分发、推送内容和广告。

但李怀胜也强调，“网号”并不意味着个人信息完全不被企业获取，平台依然会掌握用户在平台的行为、痕迹。“一个账号在平台买了多少东西，依然可以数据画像，只是平台不知道这个人是谁，无法对应到现实中具体的人了。”

“数据价值源于它的可识别性，对个人信息的可识别性越差，数据的价值就越低，但识别性太强就会侵犯个人隐私。”李怀胜认为，在数字经济模式下，个人隐私保护和企业业务增长的需求永远是矛盾的。但眼下，相比利用用户信息的热情，互联网平台在个人信息保护方面还需要进一步加强。

自愿原则

虽然《征求意见稿》明确了“网号”“网证”是自愿申领，但还是引起了北京大学法学院行政法学教授赵宏的担忧。

《征求意见稿》提出，国务院民政、文化和旅游、广播电视、卫生健康、铁路、邮政等部门要在各自职责范围内，负责国家网络身份认证公共服务的推广应用。

赵宏认为，如果伴随这些国家机关的广泛推广以及重点互联网行业的持续跟进，“网号”“网证”的适用可能就不再是《征求意见稿》所描述的个人“自愿”，很可能会变成私人为换取互联网服务而被迫同意的事项。

王四新也认为，虽然“网号”申领遵循自愿原则，但一旦开始运转，很可能会像身份证制度一样，拒绝办理造成的后果将由个体自负。

在李怀胜看来，如果遵循自愿原则，就意味着要面临很大的不确定性。“可能很多人不愿意用，有各种疑虑，自愿的人很少，那平台依然掌握很多个人信息，制度的目的如何实现？”但反过来说，如果主管部门、重点行业强制将“网号”“网证”作为唯一的认证方式，又削弱了公民的选择权。李怀胜建议，应在充分讨论的基础上，对《征求意见稿》做进一步完善。

还需进一步研讨

李怀胜告诉记者，“网号”“网证”制度并非没有法律依据。《网络安全法》第二十四条、《个人信息保护法》第六十二条分别明确了“国家实施网络可信身份战略”“推进网络身份认证公共服务建设”。

另外，李怀胜认为，从“网号”“网证”的制度逻辑来看，其初衷是网络认证机制的再升级，其价值是数字身份的再创制。“很清楚的一点是，一般的上网浏览信息是不需要通过身份认证的，现在不需要，以后应该也不需要。此外，以我们现在的网络建设水平，个人的上网痕迹信息，哪怕你是匿名的，其实也是被记录、可追踪的，网号、网证制度不会明显强化既有能力。”

相比制度的法律依据，他更担忧制度推行后的收益能否覆盖成本。国家网络身份认证公共服务平台的建设需要国家投入海量资源，但制度推行后，是否一定能避免个人信息的大规模泄露？

李怀胜说，一方面是因为在网络空间中留下的痕迹和行为信息，很难避免被平台收集，平台可能基于这些行为痕迹信息拼出一个人的数据。另一方面，即便不直接收集身份信息，平台也依然可以通过IP地址等手段间接识别。

此外，应当确保现在的技术措施、防护能力能够支撑这套体系的建设。李怀胜举了韩国推进网络实名制的案例，因为没有与之匹配的技术和管理能力，导致韩国公民提交大量个人信息后得不到与之匹配的保护力，最终使得个人信息泄露的问题更加突出。

赵宏提醒，为了清朗的网络环境，就要求所有人实名，这种治理模式是单向度的目标追求，会使法律原本具有的在相互冲突的价值中进行选择并妥适平衡的功能丧失。

毋庸置疑，身份是参与社会交往的基本前提，数字身份是公民参与网络生活的基本前提，数字身份的认证识别体系起到基础性作用。李怀胜说，制度一旦推行，就有很大的影响力，有争议再自然不过。

“任何一个制度，通过与公众进行充分且理性的沟通、讨论，才能够凝聚更大的共识，所以有争论不是坏事。目前还只是征求意见的阶段，距离生效实施还有距离。即便生效实施了，离系统建设成功也还有很长的路要走。目前需要的，是更充分的研讨。”李怀胜告诉《中国新闻周刊》。

记者：王宇（wangyu@chinanews.com）

编辑：徐天

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