专访金维刚：养老金是政府主办的社会保险，具有制度性保障
党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》。《决定》共提出300多项重要改革举措。在“健全保障和改善民生制度体系”这一部分，《决定》提出了多项涉及就业政策、劳动者收入、养老保险待遇等改革举措，吸引了广泛关注。
新京报记者日前专访了中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长、浙江大学国家制度研究院副院长金维刚。金维刚向新京报记者解读了《决定》涉及的完善就业优先政策、健全社会保障体系等重要的改革部署。
金维刚表示，综合考虑近年来我国经济增速和在职职工工资增长情况以及居民消费价格指数保持在较低水平的区间范围内等多方面因素，退休人员基本养老金增速放缓是可以理解的。他表示，养老金是政府主办的社会保险，以政府信用、财政补助和国家社会保障储备基金作为后盾，能够长期确保养老金发放。
同时，对于备受关注的延迟法定退休年龄改革，金维刚表示，改革明确“自愿、弹性原则”，增加弹性因素，充分体现改革的灵活性和包容性。
“延迟退休政策要体现一定的弹性，充分体现改革的灵活性和包容性”
新京报：《决定》多次提到就业，并明确要完善就业优先政策。当前我国就业的结构性矛盾在哪？改革应如何着力解决就业矛盾？“完善就业优先政策”，哪些改革举措是最关键的？
金维刚：当前我国就业的结构性矛盾，主要体现在就业结构性失衡与人力资源配置效率偏低，行业、区域结构失衡，市场匹配度不高，“招工难”与“就业难”并存。为解决当前面临的就业矛盾和突出问题，应当根据党中央制定的就业优先战略和人社部关于积极促进就业的工作部署，在就业工作方面应当坚持就业优先导向，进一步完善就业优先政策，重点包括以下五个方面：
首先，全力以赴稳定就业岗位。今年将延续有关降低失业、工伤保险费率政策，并落实和完善稳岗返还、专项贷款、就业和社保缴费补贴等政策，持续加大就业扶持政策的力度。
同时，进一步拓宽就业渠道。重点加强对就业容量大的民营经济、中小微企业等各类经营主体的政策支持，大力培育数字经济、银发经济、绿色经济等就业新的增长点。进一步加大担保贷款、税费减免、场地安排等扶持力度，大力支持创业带动就业。同时，鼓励和支持求职者多渠道灵活就业。
此外，针对劳动力市场的结构性矛盾日益突出的问题，大力加强职业技能培训，深入推进技能中国行动，聚焦先进制造、现代服务、养老照护等重点领域需求，大规模开展职业技能培训，努力提升各类劳动者的职业技能，逐步解决劳动力市场中的结构性矛盾。
第四方面就是要提升优化就业服务。今年各相关部门将积极组织开展丰富多样的招聘活动，并加强基层就业服务体系建设，将就业服务端重心进一步下沉到基层，为广大求职者和各类用人单位提供高效、便捷、精准的公共就业服务。
还要特别注意的就是切实加大对重点群体就业的支持力度。今年要全力以赴做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对残疾人等困难人员就业帮扶，进一步加强促进青年就业的一系列政策措施，拓宽市场化渠道，稳定公共岗位规模，推行全周期就业创业指导服务，确保全年就业局势基本稳定。
新京报：《决定》提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，首次明确“自愿、弹性”的原则，你怎么看待延迟退休，改革过程中应如何稳慎实施？
金维刚：推进渐进式延迟法定退休年龄改革，是社会经济发展的客观规律。我国现行的法定职工退休年龄是在上世纪50年代初制定的。当时由于历史原因，人均期望寿命只有40多岁，因此当时规定的退休年龄标准是：女工人年满50周岁，女干部年满55周岁，男职工年满60周岁。迄今为止，这项退休政策已经实行了60多年。此外，国家还对少数经过政府批准的特殊工种或病残职工允许其提前退休。因此，我国职工平均退休年龄实际上只有54岁。另一方面，随着我国社会经济发展和人民生活条件逐步改善，人均期望寿命也不断提高。目前，城镇人口期望寿命超过78岁。与我国城镇人口人均期望寿命逐步提高相比，现行退休年龄标准明显偏低。
目前，我国人口老龄化不断加快，到2022年，全国60岁及以上老年人已达到2.8亿人，占总人口的比例增长到19.8%。2023年，全国60岁及以上老年人占总人口的比重已经超过20%。人口老龄化将对养老保险基金收支带来巨大的压力。不仅如此，目前城镇职工缴费年限较短（最低缴费达到15年便可享受养老保险待遇）而享受养老金待遇的时间长。这一矛盾将随着人口期望寿命不断延长而越来越突出。预计在未来我国人口老龄化高峰到来时，城镇职工基本养老保险基金将承受更大的支付压力。因此，适当提高我国法定退休年龄是一种必然趋势。
根据“十四五”规划纲要，将按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。所谓小步调整就是指延迟法定退休年龄改革不会“一步到位”，而是采取渐进式改革，用较小的幅度逐步实施到位。弹性实施是指延迟退休政策要体现一定的弹性，增加个人自主选择提前退休的空间，而不是规定每个人必须达到延迟后的法定退休年龄才能退休，不会搞“一刀切”。增加弹性因素，充分体现改革的灵活性和包容性。这也是延迟退休改革最大、最重要的一个特征。分类推进是指在制定和实施延迟退休政策时不是所有人员“齐步走”，而是要与现行退休政策平稳衔接。我国现行法定退休年龄是男职工60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，政策有所不同。实施延迟退休改革将区分不同群体，采取适当的节奏，稳步推进，逐步到位。对于现有不同职业、地区、岗位存在的一些政策差异，改革后也会保持政策延续性，确保政策调整前后有序衔接，平稳过渡。统筹兼顾延迟退休不能“单兵突进”。退休年龄问题涉及经济社会方方面面，因此，延迟退休改革是一项系统工程，与之相关的配套和保障政策措施非常多，需要统筹谋划、协同推进。
“养老金是政府主办的社会保险，具有制度性保障，能够长期确保养老金发放”
新京报：到今年为止，我国实现了基本养老金的20年连涨。未来的改革如何壮大养老金的保障能力？
金维刚：近年来我国基本养老保险基金收支平衡，基金结余逐年增加。据统计，2023年基本养老保险基金收入76691亿元，基金支出68369亿元，年末基本养老保险基金累计结余78173亿元。其中，全年城镇职工基本养老保险基金收入70506亿元，基金支出63757亿元，年末城镇职工基本养老保险基金累计结余63639亿元，比上年增加6749亿元，增长10.6%。由此可见，近年来我国基本养老保险基金收支平衡并保持稳步增长的态势。
从筹资机制来看，基本养老保险基金的资金来源包括单位和个人缴费以及财政补助、投资收益等，财政补助是其中的法定来源，能够通过基金预算和财政预算促进征缴收入与基金支出之间的基本平衡。在1991年开始实施企业职工基本养老保险制度改革时，就明确财政补助作为基金来源之一，以解决一些统筹地区基金收支不平衡问题。在2022年1月开始实施企业职工基本养老保险基金全国统筹之后，通过在全国范围内调度资金，有效实现各地基金收支平衡，确保养老金按时足额发放。近两年来，每年调度2000多亿元资金就实现全国范围内基金收支平衡并有当期结余，无需动用往年结余资金，因此基金累计结余还在逐年增长。此外，基金投资收益也成为基本养老保险基金的一个重要来源，有助于基本养老保险基金长期可持续发展。
养老金是政府主办的社会保险，与商业保险不同，具有制度性保障，以政府信用、财政补助和国家社会保障储备基金作为后盾，能够长期确保养老金发放。养老金的筹资水平不仅与缴费基数有关，还与工资增长率密切相关。即使缴费基数不变，只要工资在增长，养老金的筹资水平就会提高。例如，工资增长率和GDP都会随着经济形势的变化而波动。在经济不景气时，这些指标可能较低，但经济趋稳回升后，它们会相应上升。尽管我国面临人口老龄化带来的挑战，但通过加大财政补助、完善全国统筹、深化养老保险制度改革以及做大做强国家社会保障储备基金等措施，我国基本养老保险基金长期收支平衡和可持续发展得到制度性的可靠保障。
新京报：个人养老金制度全面实施以来，产品逐渐丰富、开户人数不断增加。但个别人还没有完全接受这种制度。你对完善个人养老金制度有什么建议？
金维刚：建立个人养老金制度是构建多层次养老保障体系的重要组成部分，有利于形成多元化的养老金筹资机制和待遇保障机制，切实提高养老保障水平和老年人生活质量，实现老有所养的基本目标。
根据对近一年多来部分地区开展建立个人养老金制度试点取得的成效和存在的主要问题，对于今后完善个人养老金制度，我认为，首先要适当放宽对纳入个人养老金制度覆盖范围的限制。根据国际经验，个人养老金制度通常适用于各类社会群体，包括没有参加社会养老保险的人员，引导更多人为未来养老做好个人的金融储备。
同时，加大税收优惠力度。鉴于目前试点实施的TEE模式使中低收入群体难以享受税收优惠政策，建议对中低收入群体实行全过程免税的EEE模式。
加强对适用于养老投资的金融产品的研发。要针对养老投资的实际需要，由各类金融机构研发适合养老投资的金融产品，注重投资周期较长、风格稳健的品种。加强对个人投资的专业咨询服务。针对大多数人缺乏专业的金融知识和风险意识，有关部门和媒体要加强政策宣传和引导，各有关金融机构开展投资顾问业务，对个人选择投资品种提供专业咨询。
此外，还要加强对个人养老金投资的监管体系。政府相关部门以及有关行业监管部门要将对个人养老金制度运行监管列为工作重点，确保个人养老金制度的平稳运行和资金安全。
新京报：《决定》特别提到，“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制”，在户籍制度改革也不断推进的同时，参加社会保障取消户籍限制，这一改革会对经济社会发展带来哪些好处？
金维刚：这项改革的目的就是破除将社会保障与户籍挂钩的制度缺陷，消除一些统筹地区对非本地户籍人员在当地参保缴费的歧视和排斥，从根本上解决非本地户籍人员，特别是非本地灵活就业人员依法参加本地区社会保险的问题，能够与本地户籍人员一样公平享有社会保障。
这项改革措施不仅依法保障非本地户籍人员享有的社会保障权益，而且将有利于促进全国劳动力市场的统一和劳动力跨统筹地区有序流动，有利于促进农村劳动力向城市转移和加快推进人口城市化进程，有利于增强社会保障的公平性，有利于促进经济与社会协调发展。
“确保纳入医保参保动态监测的农村低收入人口和脱贫人口都能够依法参保”
新京报：《决定》提出要“推进基本医疗保险省级统筹”，当前医保统筹级别主要矛盾有哪些？医保统筹级别的提高，对于医保筹资和保障参保人费用支付有什么好处？实现这项改革目标主要有哪些困难？
金维刚：长期以来，我国基本医疗保险统筹层次偏低，其中职工医保以市级统筹为主，城乡居民医保以县（区、市）统筹为主。由于统筹层次偏低，导致在医保领域出现了一些矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：一是统筹地区过于分散，造成全民医保在政策体系和管理体制方面出现碎片化，其中职工医保分割为数以百计的统筹地区，城乡居民医保分割为1000多个统筹地区。二是各统筹地区之间在医保政策、管理、服务、信息系统等方面不够统一，不符合全民医保的客观要求。三是各统筹地区之间在医保缴费基数、费率和待遇标准以及管理服务的差异造成不公平，引起不同统筹地区一些参保群众之间的攀比和不满。四是各统筹地区基本医保基金收支以及结余状况存在着显著差异，有些统筹地区医保基金收不抵支，也有些统筹地区医保基金结余较多，不同地区苦乐不均。五是参保人员医保关系跨统筹地区转移接续不够顺畅，导致一些跨统筹地区流动就业人员或迁移人口在调入或迁入新的统筹地区后不能及时享受医保待遇，等等。
目前，全国已经有12个省份职工医疗保险实行省级统筹，还有10个省份城乡居民医疗保险实现省级统筹。其中，北京、上海、天津、重庆等四个直辖市和陕西、宁夏、江西、四川、海南五个省份以及西藏自治区职工医保和城乡居民医保都已经实现省级统筹，山东和福建两省职工医保已实现职工医保省级统筹，青海省城乡居民医保也实现省级统筹。在实现基本医保省级统筹的地区已经取得显著成效，主要表现在以下五个方面：一是有效提高省级统筹地区基本医保基金筹资能力、支付能力以及抗风险能力。二是增强基本医疗保险的社会互济性和保险属性，从机制上有效解决经济落后地区基本医疗保险基金收不抵支甚至穿底的问题。三是形成有利于省级统筹地区全域内基本医保基金收支平衡的运行机制。四是促进省级统筹范围内各地区之间基本医疗保险在筹资、待遇、管理、服务以及信息系统等方面的逐步统一，特别是逐步缩小各地区之间在筹资和待遇等方面的差距，增强基本医疗保险的公平性。五是有利于加强省级统筹地区范围内各地区基本医疗保险基金运行监管，确保基金安全。
推行基本医保基金省级统筹面临的问题主要有以下几点：一是容易出现参保患者向省会城市和中心城市过度集中就医的问题，并导致医保基金支出压力显著增大。二是省级与市级政府之间责任分担问题，省级政府承担医保基金兜底责任压力增大，市级政府承担的责任压力比实行省级统筹之前减小。在这种情况下，各地区政府对于医疗保险扩面征缴的积极性下降，对于医保基金征缴及支出的监管力度减弱，容易导致医保基金收支失衡风险增大。三是医保基金省级调剂机制还不够规范合理，存在由于人为因素所导致的矛盾和问题。四是现行医保经办管理体制还不适应医保基金统收统支的发展趋势。
2023年9月20日，安徽安庆迎江区程家墩社区，医保工作人员就2024年城乡居民医疗保险新政策及具体参保手续办理等问题向社区居民进行解疑答惑。图/视觉中国
新京报：近年来，一些省份出现了个别城乡居民中断医保的情况，国家医保局也对参保的重要性和保障做了多次说明，你怎么看待这一现象，在改革的过程中如何破解这方面的问题？
金维刚：2023年城乡居民基本医保个人缴费标准平均已经增加到380元，2024年将提高到400元，这对于一个上有年迈父母、下有未成年子女的农村家庭来说，为全家人参保缴费所需资金将达到2000元左右。因此，少数低收入或困难家庭的缴费负担可能超过了家庭的经济承受能力，导致其中断参保缴费。
需要强调的是，城乡居民基本医保在参保缴费机制上一直得到各级政府财政的大力支持，使绝大多数城乡居民都能够参保缴费，从而享受可靠的医疗保障待遇。近年来，国家持续加大对居民医保的财政补助力度，每年对居民医保参保缴费的财政补助人均标准都在持续增长。不仅如此，困难群众还能够享受财政提供的医疗救助资金对个人参保缴费给予的资助。
2023年国家医保局将解决困难群众“基本医疗有保障”问题作为医疗救助的主要目标，全额资助特困人员、定额资助低保对象和符合条件的防止返贫监测对象参保。2023年全国医疗救助基金资助8020万人参加基本医疗保险，全国纳入监测范围农村低收入人口参保率稳定在99%以上。
今后，为切实巩固全民医保的覆盖范围，要继续加大国家和地方财政对医疗救助的投入力度，将资助城乡低收入群体和困难人员以及低边人员参保作为重点，特别是确保纳入医保参保动态监测的农村低收入人口和脱贫人口都能够依法参保，为巩固和促进全民医保高质量发展奠定更加坚实可靠的基础。
新京报首席记者吴为
编辑张磊校对赵琳