我国政策跟踪审计现状及完善建议
谷旭婷
政策跟踪审计产生于国家治理的需求，其方向取决于国家治理目标，其制度形态取决于国家治理模式。近年来，我国包括跟踪审计在内的国家审计体制逐步完善，审计机关的职责不断优化。前不久新修订的审计法将国家重大经济社会政策措施贯彻落实情况纳入了审计范围，明确了政策跟踪审计的法律地位，意义重大。本文重点研究我国政策跟踪审计的现状、存在的问题并提出相关完善建议。
政策跟踪审计实施及作用
政策跟踪审计（全称为“国家重大政策措施落实情况跟踪审计”），是指审计机关依法对贯彻落实国家重大政策措施的具体部署、执行进度、实际效果和宏观调控部署情况进行监督检查，揭示政策措施落实中突出的问题，分析原因，便于及时整改纠正，以提升政策执行效果，促进政令畅通和经济社会平稳健康运行。
在工作安排上，审计署统领组织协调工作，相关业务司主要负责专题审计，审计署派出局、特派办和地方审计机关承担政策跟踪审计的具体任务。政策跟踪审计的对象，主要包括中央部门和中央企业（含金融企业）、各级地方政府，必要时延伸至审计相关单位和社会组织等。针对中央部门和中央企业的政策跟踪审计由各相关业务司、派出局和特派办实施，地方政府方面由特派办和地方审计机关负责。地方各级审计机关受双重领导，审计业务层面主要受上级审计机关领导，行政事务层面主要受本级政府领导。审计署直接派出机构，以及规定地方审计机关业务主要受上级审计机关领导，有助于保证政策跟踪审计的独立性和权威性。
从2014年起，审计署规范政策跟踪审计工作，坚持全国一盘棋的工作思路，聚焦重大决策部署的落实情况，查处问题，督促整改，公告审计结果，充分发挥了审计在党和国家监督体系中的重要作用。有学者实证肯定了政策跟踪审计对减税降税政策落实以及促进地区宏观税负下降的重要作用；还有学者指出政策跟踪审计的点名纠偏机制能有效降低地区企业制度性交易成本，保障深化“放管服”改革和简政放权等政策的有效落实。
政策跟踪审计成效及存在问题
我国政策跟踪审计时效性较强，审计署定期披露各季度政策跟踪审计结果公告，审计内容全面深化，为实现社会公众“参与式治理”奠定了基础。
审计署发布的跟踪审计结果显示，我国政策措施落实情况较好，但仍存在薄弱环节。比如，政策宣传不到位、机关与相关单位沟通协调不足，导致减税降费等政策未能充分落实；政策内容执行标准不统一，各地政策支持对象的纳入范围不同，执行标准不一，影响政策的普适性及地方执行部门或机构的积极性；涉及资金下达的，例如中央直达资金和城乡义务教育补助经费，在预算分配、资金调拨、资金使用方面都存在不及时、不合规或不精准的现象，反映出执行部门项目细化等前期准备不足、分配安排脱节于实际需求和监管不到位。
上述政策措施落实中存在的问题，一定程度上也反映出政策跟踪审计实施中的诸多不足。事前预防机制缺失、事中纠正机制不力、事后问责机制不健全是我国政策跟踪审计的三大症结。
首先，我国跟踪审计侧重于“事后”审计，“事前”“事中”的审计力度较轻，导致跟踪审计的预防功能缺位，存在明显的“滞后”特征。其次，政策执行中部分措施配套协调不够，相关机制还不完善，亟须进一步研究解决。再次，“事后”也大多数仅限于财务审计，且未建立起成熟的问责机制。具体来说，我国现阶段政策跟踪审计的关注点集中于资金使用状况，强调优化资金使用结构和规范资金使用管理，基本不涉及对政策本身的评价。实践中多数仍是以真实性、合规性和合法性为主的财务审计，尚未深入涉及关注经济性、效率性和效益型的绩效审计。除了经济维度，环境和社会维度的效益也应加以考虑，否则可能有损政策绩效审计的力度和深度。绩效评价工作开展方面，未按规定同步分解绩效指标、绩效评价指标不合理及自评数据不准确等问题也有待解决。
政策跟踪审计若干完善建议
针对以上问题，本文提出以下几点建议。
——优化审计运行机制，完善审计工作流程。完整的政策跟踪审计工作应该包含三方面：事前预防、事中监督和事后问责，即覆盖政策制定、执行和评价实施结果的全过程。
其一，事前预防的目的是“防未病”，政策制定的科学性和可操作性是政策实施绩效的前提保障。党的十八大以来，我国提倡大力开展研究型审计。审计实质上就是研究工作，研究贯穿审计项目始终。作为政策落实的第一位监督者，审计机关应当运用审计理念当好政策谋士。审计署和地方审计机关可以帮助政策措施落实部门综合考虑地区的自然环境、区位、市场等因素，做好前期调研、充分论证，不可盲目照搬其他地方的经验做法。包括预测政策措施执行中存在的风险、可能发生的困难，积极准备解决方案；最好设置预警指标，以便在政策落实中及时发现问题并纠正。毕竟，一味地找问题不是最终目的，及时有效地落实政策措施才是根本。
其二，事中监督的作用是“治已病”，即揭示违法违纪问题，实时关注政策落实过程中出现的新状况、新问题并积极应对。关注政策协调性是事中审计的重要工作，比如短期政策是否符合长期发展规划，同一领域的政策是否连贯，不同政策间是否衔接协调，对于不协调现象，必须及时通报反映。若仅侧重“事后”审计，只能马后炮地指出政策项目实施中的问题，却无法挽回本可避免的损失。因此，审计机关执行其他类别审计项目时，应关注并有意识地与当前重大经济社会政策措施联系起来。比如，审计人员在开展经济责任审计时，结合被审计单位职责权限，对该单位所涉及落实重大政策措施情况加以重点关注，将预算执行、财政财务收支等常规问题进一步转换到政策措施落实层面来考量。
其三，事后问责是指评估政策执行效果，量化目标与执行效果之间的差距，对政策调整和修正提出意见，监督后续整改工作，并对相关责任方的责任落实提出建议，形成对政策执行的反馈机制和问题倒逼机制。如果政策跟踪审计只停留在审计层面，对问题单位进行简单的批评教育，难以提高审计部门的公信力，也不利于提升政府管理效率与效果。因此，审计署有必要加强针对整改行动的跟踪督查，进一步明确各方整改责任。对整改不力的，及时采取约谈、通报批评等措施，直至追究法律责任，并加入到领导干部考核、任免及奖惩依据中，以增强跟踪审计追责的硬约束，推动政策跟踪审计结果问责的常态化和长效化。
——加强审计队伍建设，引进专业人才。政策跟踪跨时长，不同阶段的任务要求不一致，不同时期的安排造成人员流动性较大。不同政策的审计目标、重点和风险也各异。审计机关应当着力提升政府审计人员的专业素质，既要掌握审计基本理论和过程，也要充分领悟国家政策的核心思想和落实方法，时刻关注政策动态。尤其是一线审计人员，应梳理清楚政策出台的背景和发展演变，提升政策理论水平，突破财务专业的惯性思维；了解被审计单位落实政策措施的具体背景和过程，能够换位思考，与被审计单位进行有理和有力的沟通。
适时引入审计与非审计专业的专家进行辅助，比如，聘请掌握政治学、生态学及计算机技术的专家学者参与实践，既能为审计项目阶段的评价分析提供指导和帮助，又利于从理论层次分析制约政策落实的根本原因，撰写调研报告和科研论文等研究成果进行总结推广。对非涉密的政策项目，可以考虑与社会审计机构合作，这样既能保证审计独立性，又能提高社会监督力度，缓解“内部监督”的矛盾。
——建立信息共享平台，更新审计技术。随着政策跟踪审计的开展，审计内容愈加复杂，审计对象越发广泛，传统的审计方法难以满足要求。大数据在政策跟踪审计中的提质增效作用不断凸显。部分机关单位开始使用大数据技术，但不同的部门引进的信息系统可能不统一，数据信息的呈现与排列方式各异，导致审计人员必须费时费力对收集的原始信息展开预处理，严重影响审核工作的快速开展。大数据分析的基础是整合信息库，包括政策配套系统产生的业务数据、关联系统产生的同类数据和其他具有交叉对比价值的数据。解决政府数据分散、垂直化的缺陷，实现数据共通和分类、分级化管理，需要多部门通力合作。提升数据共享水平，将有利于审计人员开展远程数据分析，提高跟踪审计效率。提高数据易得易用性，还能进一步增强部门的协调互动，促进公共政策的一致性和连贯性，从而实现国家重大政策措施社会效益与经济效益的更大化。
未来随着新审计法的实施，相信在维护风清气正的政治环境、保持平稳健康的经济环境和创造国泰民安的社会环境方面，不断完善的政策跟踪审计将充分发挥出重要作用。
（作者单位：中央财经大学会计学院）