上海交大｜中国促进颠覆性技术创新亟需构建新型产业政策体系
2021年5月14日，国家科技创新领导小组在北京召开第十八次会议，议程之一为讨论“面向后摩尔时代的集成电路潜在颠覆性技术”。这是中国政府首次公开对把握颠覆性技术创新机遇表达了关注。以大数据、人工智能和移动互联网等为代表的新一轮科技革命正在深度影响各国产业和经济发展，并由此驱动全球经济增长进入一个新的长周期。能否抓住这一机遇，将直接与中国能否实现创新驱动发展战略这一重大问题紧密相关。
一、新一轮科技革命背景下全球颠覆性技术创新方兴未艾，对中国既是机遇，更是挑战
在技术追赶阶段，中国充分利用后发优势，通过对发达国家先进技术的引进和吸收，并在此基础上结合本国资源禀赋进行适应性创新，实现了科技水平的快速提升。随着全球新一轮科技革命和产业变革的到来，中国科技发展也进入到了必须增强原始创新能力、加快实现颠覆性技术创新的新阶段。
首先、新一轮科技革命中涌现的突破性科学理论和颠覆性技术正推动技术经济范式的变革，为中国实现科技自强自立提供了重大战略机遇。
在信息技术领域，摩尔定律逼近物理极限，基于摩尔定律通过提高晶体集成度来降低成本的技术路线必然要被打破。在生命科学领域，合成生物学、基因编辑、脑科学、再生医学理论的突破性进展提升人类对生命的认知和改造能力。机器人、新材料、人工智能、移动通信等颠覆性技术的应用使制造业向智能化、数字化方向转型，新能源技术引导世界能源革命向高效可持续的目标前进，太空、深地、深海空间技术拓展人类生存的新空间。颠覆性技术正孕育着一批战略性新兴产业和未来产业，由此带来的技术经济范式变革将从根本上对传统技术和产业进行“创造性破坏”，这既使中国和技术前沿国家在传统领域的技术差距重要性减弱，又使部分企业、产业和技术前沿国家站在新起跑线上开展全新竞争。
其次、发达国家利用其基础科学研究的优势积极布局前沿科技领域并取得众多颠覆性技术创新成果（具体参见附录），为中国抢占前沿科技制高点带来巨大挑战。
全球科技竞争日益加剧，发达国家为掌握科技竞争主动权，纷纷强化对颠覆性技术创新的支持力度。以美国为例，《美国创新与竞争法案》将加大科技投入上升为国家战略，计划投资1900亿美元用于芯片、锂电池、人工智能、量子计算等关键技术。凭借自身在物理学、信息科学、生命科学等领域的基础研究优势，美国现阶段颠覆性技术已取得大量突破性成果：IBM设计出127比特的量子芯片；Neuralink开发脑机接口产品，可在未来帮助瘫痪病人恢复活动能力；SpaceX的“星链”卫星互联网服务平均下载速度达97.23Mbps，未来有望实现商业化运营。颠覆性技术的产生通常源于基础科学理论的突破，相比于发达国家持续加大投入的局面，中国基础研究能力相对薄弱，举国上下若不增强对基础研究的重视，极有可能面临与发达国家科技差距在新的赛道上仍持续扩大的严峻形势。
最后，发达国家的战略遏制使中国的技术追赶模式环境恶化、成效下降，亟待转变到提升原始创新能力的发展模式上。
美国在其《创新与竞争法案》中将中国定义为“美国在地缘政治和地缘经济领域最大的挑战”，近年来在高科技领域加强了对中国的技术封锁，拒绝在半导体、人工智能、量子计算、生物技术等与美国经济和国家安全最相关的重要领域和中国合作，限制中国科技人才赴美交流学习，阻止中国接触最前沿的知识和原创思想，对中国断供芯片、工业软件、科研仪器等关键核心技术。因此，中国学习引进先进技术的国际环境和条件急剧恶化，要着力提升原始创新能力，全面实现颠覆性技术突破。
二、促进颠覆性技术创新的关键在于构建功能性产业政策体系
中国在技术追赶阶段所实施产业政策的突出特征是“选择性”，不但选择具体产业，而且选择具体企业来完成追赶目标。借助选择性产业政策体系，中国实现了技术水平的快速提升。然而，这一曾经发挥了成效的选择性产业政策体系，在新一轮科技革命中因无法适应颠覆性技术创新特征而可能全面失效，甚至成为导致失败的根源。面向前沿的颠覆性技术创新具有很强的不确定性，这种不确定性正在给经济活动带来两个重大变化：
一是规模经济的重要性降低，过早将新技术锁定在特定技术路线或技术标准去追求规模经济风险巨大。在本国技术远离前沿时，从先行国家引进的成熟技术具有相对明确的技术标准和技术路线，从而降低本国选择错误技术路线的可能，利用选择性产业政策不难“选对产业”和“选对技术”。而颠覆性技术创新的路线和前景是不明确的，决定其突破方向的必然是市场竞争力量。此时若继续实施选择性产业政策，一旦选错技术路线加以规模化，不但会导致潜在巨大损失，还容易失去技术开发的先机。在这方面，上世纪80年代日本政府在高清晰电视领域选择模拟技术和1990年代美国政府遴选关键技术项目上都有不成功，甚至失败的深刻教训。二是中小企业在市场竞争中对技术开发的路线选择日益成为技术突破的关键。在引进成熟技术时，由于在既定技术开发方向上产生新技术的机会有限，中小企业特别是新创企业提供各类技术解决新方案的价值不大，因而牺牲中小企业带来的机会成本处于相对可承受的范围。颠覆性技术创新则无法事先明确竞争中能够胜出的技术方案，只有发展足够多的中小企业，提供多样化技术开发路线，才可能在全球竞争中占据优势。仍然以高清晰电视技术路线之争为例，上世纪80年代，日本专家认为数字技术传输数据量大、成本高，短时间无法商业化，日本政府由此选择支持模拟技术并扶持采用该技术路线的数家大企业。然而，美国一家小企业利用算法开发出压缩和解压缩技术，迅速降低数据传输成本，使数字技术的商业化运用提前来临，最终在市场竞争中淘汰了日本的模拟技术。
当前要促进中国颠覆性技术创新，亟需推动选择性产业政策体系向功能性产业政策体系转型。我们强调，功能性产业政策体系要体现如下特征：
政策理念上，强调政策普惠性和功能性，强化市场竞争，维护市场机制在资源配置中的决定性作用。要树立竞争政策在产业政策中的核心地位，摒弃选择特定行业或企业进行扶持的阻碍公平竞争的政策，减少行政权力对资源配置和竞争秩序的干预，坚持竞争中性原则，营造统一开放、竞争有序的营商环境。
政策目标上，强调原始创新能力的提升，实现经济与社会的可持续和包容性发展。要强化基础科学研究与基础技术开发能力，通过拓展科学前沿，扩大技术创新的机会集合，鼓励早期展开多样化产品开发，以激发中小企业研发创新活力为主要目标，通过功能性产业政策引导经济与社会向资源节约、环境友好的可持续方向发展，同时，让科学发展和技术创新的红利公平地惠及所有群体。
政策工具上，强调产业政策内容和工具的组合性与多样性。在以科学为基础的技术创新时代，企业从技术开发中运用的理论知识都来自基础科学的发展，而基础科学研究和技术开发都需要高质量科学技术人才以及大规模持续性投入的资金支持，这要求功能性产业政策必须包含科学、技术、高等教育和金融等多方面的政策内容，形成有利于原始创新的政策组合体系。
三、构建功能性产业政策体系的具体对策与建议
在以科学为基础的技术创新时代，原始创新分为四个阶段：科学研究、基础技术开发、产品和工艺开发，以及市场化导入（见图1）。不同阶段的参与主体在行为模式、激励机制和评价体系上都存在明显差异。要形成对创新不同阶段的有效激励，引导各阶段参与主体协调配合，建立完善的创新体系，政府需要根据各阶段特点来构建有效的政策和制度保障。
在准确理解原始创新活动完整过程的基础上，为促进颠覆性技术的创新，我们提出以下构建功能性产业政策体系的具体对策与建议：
第一、大幅提高基础研究投入，优化基础研究结构，调整基础研究评价体系。
在增加基础研究投入方面，要大幅提高各级财政，尤其是中央财政支出中R&D经费基础研究的比例，要着重扩大国家自科基金、973计划等国家项目资助基础科学力度，力争本国基础研究投入占全部R&D经费比重短期内达到15%，中长期和发达国家的平均水平基本持平。调动企业参与基础研究的积极性，提高企业基础研究支出的税收加计扣除比例，对企业购买大型科研仪器和设备提供进项税收抵免，并向企业开放国家实验室和大型仪器设备。鼓励社会资金支持基础研究，发展以个人或家族财富设立的公益性基金会，并对其捐赠基础研究实施税收减免。
在优化基础研究支出结构方面，一方面要稳定自由探索类基础研究的资助规模，保障科学家自由选题研究项目的投入稳步提高；另一方面要增加对瞄准国家战略目标的大科学项目的支持力度，尤其要保障基础科学专用装置的建设投入，为基础研究提供基础设施保障。
在基础研究评价体系方面，要加快破除唯期刊、唯论文、唯课题的数量化考核评价体系，全面转向实行科学家同行评议机制；研究型大学和科研机构要加快落实长聘体系，对于取得长聘资格的科研人员要延长考核周期或取消考核；推行设立讲席或荣誉岗位制度，以鼓励取得科学前沿新发现和新突破、以及在培养人才上取得重要成就的人员。
第二、扩大理工科教育供给，提高理工科教育质量，加强科技人才的培养力度。
加大对理工科高等教育的财政资金投入，进一步扩大研究型大学在STEM（科学、技术、工程和数学）专业的招生规模，并向STEM领域的学生提供定向奖学金和更高额度的低息助学贷款，鼓励优秀青年学生选择基础研究作为人生志业。
引导公立大学依据经济与社会发展的具体需求进行专业设置，鼓励设置各类文、理、工交叉型专业；放宽社会力量创办私立研究型大学的准入标准和审批流程，引导教育领域社会资金转向支持高素质科技人才培养。
提高公共财政资金对大学科学研究资助的公平性，比如，在自科基金资金的分配，尤其是在青年科学基金的分配方面，要避免资金过度集中在发达地区顶尖高校。
高水平研究型大学全面谋划基础学科人才的培育，以基础学科研究基地为载体、基础研究人才专项为支点，确保基础学科人才的待遇和发展机遇，实现基础研究人才培养和学科建设的有机结合。
第三、构建高校、技术开发产业区、企业三方协同的颠覆性技术创新体系，创新产学研合作机制，加快颠覆性技术的开发和商业化。
基于高水平研究型大学的前沿科学中心，建设颠覆性技术开发产业区，依托大学基础研究力量开展颠覆性技术的研究合作。国家发布颠覆性技术开发目录，各城市依据本地研究型大学的研究实力和科研基础设施优势进行投标，设立独立的颠覆性技术创新委员会进行立项审议，决定中标地区；由国家自然科学基金会对颠覆性技术开发产业区提供为期10年的种子资金资助，中央财政扩大对相应地区研究型大学基础科学研究资助，地方政府通过财政资金补贴积极吸引科研实体入驻技术开发产业区。
对资助颠覆性技术开发产业区和研究型大学颠覆性技术研究项目的企业，减免其用于研究和实验投资的税款，对企业与研究型大学和技术研究中心联合培养科研人才加大专项补助，对研究大学和技术研究中心实体的技术转让提供所得税减免，扩大研究费用加计扣除的范围，允许将研发人员薪酬按一定比例列入项目经费支出。
建立大学前沿科学中心—颠覆性技术开发产业区—企业圆桌平台，由各方代表组成委员会，根据各方利益诉求定期举行产学研协同会议，整合各类信息和资源，为所有成员提供颠覆性技术创新理论知识和技术开发的研讨机会。
第四、大力支持中小创业企业的研发和技术商业化活动，帮助企业跨越创新死亡谷。
转变政府支持企业研发的模式，除基于企业研发投入行为给予研发税收抵免外，可以借鉴美国小企业创新研究项目，分两个阶段资助中小企业的研发，第一阶段提供小规模资金支持企业做概念论证工作，在2年后的第二阶段提供更大规模的资金资助后期演示，并在企业的立项申请中引入同行评审流程，保证项目资助决策的独立性和科学性。
转变政府支持企业技术商业化的模式，要全面清理、取消各级政府直接支持企业技术产业化的各类风险投资基金和产业投资基金，同时，鼓励发展一定规模的母基金类型风险投资基金，以参股方式吸引市场化创业投资和风险投资基金入住本地，开展针对中小创业企业的颠覆性技术商业化项目的上市前各阶段投资。优化多层次资本市场，加快发展科创板市场以便利高技术中小企业上市融资，构建多渠道风投资本退出渠道。
强化反垄断监管，高度重视新创企业的市场进入和持续成长，对科技巨头和大型平台企业对掌握各类新技术的中小企业进行大量并购的行为进行反垄断监管和限制。加大对中小企业创新产品的政府采购力度，从需求侧支持中小企业的创新。
最后，加快推进政府职能转变，完善央地关系，为构建功能性产业政策体系提供全面制度保障。
为了应对颠覆性技术创新所产生的创造性破坏可能带来的风险，应建设“后勤型政府”，将财政资源更多用于社会保障领域，提高失业保障额度，为劳工群体提供终生职业技能培训，甚至在财政能力允许的条件下，考虑利用科创中心和颠覆性技术研究中心附近土地增值的收入，以创新红利基金的方式提供全民基本收入计划。
构建中央和地方政府财政分权型体制，完善央地间财权和事权分配关系，把科学、基础教育、社会保障等公共服务界定为主要属于中央政府的职责。
中央政府要调整对地方主要行政官员的监督考核机制，一方面尽快放弃GDP增长率的考核目标，转而考核科学投入、失业保障、教育培训等有利于创新活动和社会稳定的各项指标；另一方面，要逐步建立发挥地方人民代表大会对地方主要行政官员监督问责的机制，形成地方官员个人效用与当地居民长期福利最大化的激励相容体制。
（作者黄少卿系上海交通大学安泰经济与管理学院经济学教授、上海交通大学中国发展研究院研究员；谢一鸣系上海交通大学安泰经济与管理学院经济学博士研究生）
附录：全球颠覆性技术发展态势
