《煤矿安全生产条例》五月一日起施行实控人不能成为安全生产“甩锅侠”
它犹如一把利剑，直刺长期以来煤矿安全生产领域的顽疾——责任模糊、追责不力。通过明确实际控制人的责任，就能成功地堵住那些企图在重大事故发生后，让“替罪羊”背锅、自己逍遥法外的煤炭老板的退路。
《法治周末》记者孙继斌
《煤矿安全生产条例》将于5月1日起施行。
多位业内人士向《法治周末》记者表示，煤矿作为传统高危行业，一直是安全生产工作的重中之重。有些煤矿企业，特别是一些中小型的煤矿企业的法定代表人，背后往往另有实际控制人，他们对企业的重大事项有最终的决策权。这些实际控制人，为了逃避责任，特别是逃避安全追责的责任，不签名、不签字、不任职，躲在幕后指挥，肆意违法生产，只管效益、不管安全，给安全生产工作带来了极大的风险和挑战。
“这种情况在《煤矿安全生产条例》施行以后预料将会大大减少。因为该条例规定了煤矿企业实际控制人是企业安全生产第一责任人，这是第一次在安全生产法规层面规定“实际控制人”的责任。”受访专家认为，此举能够更精准地锁定责任主体，使得追责更加有力、有效，有利于提高整个行业的安全生产管理水平。
煤矿安全生产法规24年之变
据了解，《煤矿安全生产条例》在1月24日由国务院颁布施行。在2月4日举行的国务院政策例行吹风会上，应急管理部党委委员、国家矿山安全监察局局长黄锦生等负责人对有关问题作了介绍
国务院2000年、2005年先后出台了《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，对预防煤矿事故发生、保障煤矿安全生产发挥了积极作用。随着经济社会的发展，煤矿安全生产出现了一些新情况，存在安全生产责任落实不到位、风险隐患排查治理不彻底、安全管理体制机制不完善等突出问题。2020年，国家矿山安全监察体制进行了改革，2021年，修改的《中华人民共和国安全生产法》对安全生产的原则要求和具体制度作了进一步完善，2023年，中办、国办印发了《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》。
黄锦生说，为把党中央、国务院决策部署在煤矿安全生产领域予以细化落实，应急管理部、国家矿山安全监察局在整合《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》两部行政法规的基础上起草了《煤矿安全生产条例》。
《煤矿安全生产条例》（以下简称《条例》）是煤矿安全生产领域的一部基础主干法规，全面总结了近年来煤矿安全生产工作经验，是在贯彻新发展理念、推动安全生产工作高质量发展过程中形成的重要立法成果，对煤矿安全生产工作影响深远。《条例》的颁布和实施，有利于全面规范煤矿安全生产工作，进一步落实煤矿企业安全生产主体责任，进一步强化监管监察职责，对促进煤矿安全生产形势稳定好转具有重要意义。
强化企业主体责任 压实基层监管责任
黄锦生说，当前煤矿领域存在安全生产责任落实不到位、风险隐患排查治理不彻底、安全管理体制机制不完善等突出问题。针对这些突出问题，进行了认真的调查研究，总结近年来一些好的经验和做法，将实践证明行之有效的措施用法规固化下来，从完善体制机制的方面作出了相应规定：
一是确立煤矿安全生产工作原则。《条例》明确规定，煤矿安全生产工作坚持人民至上、生命至上，把保护人民群众生命财产安全摆在首位，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，按照国家监察、地方监管、企业负责，强化和落实安全生产责任。
二是强化企业主体责任。《条例》明确了煤矿上级企业的职责，要求煤矿企业应当加强对所属煤矿的安全管理，定期对所属煤矿进行安全检查，从法规上第一次明确了煤矿企业和煤矿的关系。《条例》强化了煤矿设计、施工、竣工验收、生产、关闭等“全链条”安全管理；对煤矿企业安全制度、组织机构、人员职责、教育培训、劳动待遇保障、安全设施和设备、危险作业等方面进行“全方位”规范；细化了煤矿企业主要负责人、安全生产管理人员和从业人员的全员安全生产责任，提高了企业违法成本，夯实了企业主体责任。
三是严格政府部门监管责任。《条例》明确规定，煤矿安全生产实行地方党政领导干部安全生产责任制，省级人民政府应当按照分级分类监管的原则，明确每一个煤矿企业的安全生产监管主体。要求县级以上地方人民政府负有煤矿安全生产监督管理职责的部门，依法对煤矿企业特别是一线生产作业场所进行监督检查。同时，进一步加大了对政府及监管部门失职渎职行为的责任追究力度。
做好煤矿安全生产工作，关键要压实基层的监管责任。据了解，当前，有个别地方政府对没有安全保障能力的煤矿，违规下达煤炭保供计划。有些基层政府对辖区内煤矿的非法违法行为视而不见，甚至包庇纵容。《条例》强调，煤矿安全生产实行地方党政领导干部安全生产责任制，进一步强化了属地管理责任。
一是防止漏管失控，明确监管主体。《条例》规定省级人民政府应当按照分级分类监管原则明确每个煤矿企业的安全监管主体，确保“矿矿有监管”。同时，为了防止各部门间推诿扯皮，《条例》要求县级以上人民政府要加强对煤矿安全生产工作的领导，建立部门工作协调机制。
二是坚持安全第一，强调安全保供。当前，一些地区和煤矿安全保供的任务、压力比较大，但是保供是在安全条件下的保供，安全必须放在第一位。不能笼统地讲“千方百计增产保供”“为了增产保供千方百计”，不能明知存在重大安全风险带病保供，该停的不停、该关的不关，一旦出了生产安全事故，保供不是逃避事故责任的理由。对此，《条例》规定，县级以上地方政府及有关部门不得要求不具备安全生产条件的煤矿进行生产，一旦发生事故对负有事故的直接责任人、领导人员要严肃追究责任，涉嫌违法犯罪的要移送司法机关追究刑事责任。
三是要充分发挥基层作用，查处打击非法煤矿。非法煤矿是安全生产的“毒瘤”“定时炸弹”“地雷”，一个地方有没有非法煤矿，特别是有没有非法小煤矿，谁最清楚？县里特别是乡镇的负责人最清楚。对此，《条例》规定了基层政府发现、制止、查处、打击非法煤矿的责任。没有采取有效措施制止或者查处的，对负有责任的领导人员和直接责任人员要给予纪律处分，构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任。
第一次在安全生产法规层面规定实控人责任
记者注意到，《条例》规定煤矿企业实际控制人是企业安全生产第一责任人，这是第一次在安全生产法规层面规定“实际控制人”责任。
实际控制人通常指的是：虽然不是煤矿企业的法人代表或者股东，但通过投资的关系、协议或者其他的安排，能够实际支配煤矿行为的人。在一般情况下，董事长、执行董事或者总经理是企业的实际控制人，也是企业的法定代表人，但是有些煤矿企业，特别是一些中小型的煤矿企业的法定代表人，背后往往另有实际控制人，他们对企业的重大事项有最终的决策权。这些实际控制人，为了逃避责任，特别是逃避安全追责的责任，不签名、不签字、不任职，躲在幕后，实际上控制煤矿的生产经营行为。这样一来，有了“替罪羊”在前台，他们在背后指挥，肆意违法生产，只管效益、不管安全，给安全生产工作带来了极大的风险和挑战。
针对“实际控制人”不认真履职的问题，《条例》第一次从安全生产法规层面明确了煤矿实际控制人属于主要负责人，对本企业的安全生产工作全面负责，也就是安全生产法规定的企业主要负责人的责任，如负有建立健全并落实本企业安全生产责任制，组织制定并实施安全生产规章制度、安全生产操作规程、作业规程，保证安全生产有效投入，组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，及时、如实报告生产安全事故等职责。
国家矿山安全监察局副局长周德昶介绍，下一步，各级矿山安全监管监察部门将把包括实际控制人在内的主要负责人履职情况作为检查重点，按照“谁投资、谁受益、谁负责”的原则，严格追责问责，构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
“安全生产不再是空泛的口号”
对于《条例》的颁布施行，全国政协委员、中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东认为意义重大。他向《法治周末》记者表示，《条例》将实际控制人确立为企业安全生产的首要责任人，这一举措无疑具有划时代的意义。它犹如一把利剑，直刺长期以来煤矿安全生产领域的顽疾——责任模糊、追责不力。通过明确实际控制人的责任，就能成功地堵住那些企图在重大事故发生后让“替罪羊”背锅、自己逍遥法外的煤矿老板的退路。
实际控制人，作为企业的决策中枢，其每一个决策、每一个行动都直接关系到企业的生死存亡和工人的生命安全。将他们置于安全生产的第一责任位置，不仅是对其权力的约束，更是对其责任的加重。这样的定位，确保了安全生产在企业战略决策中的核心地位，使得安全生产不再是空泛的口号，而是实实在在的责任和行动。
姜耀东说，此举还有利于提高整个行业的安全生产管理水平。当监管部门在检查和执法时，能够更精准地锁定责任主体，使得追责更加有力、有效。这不仅能够预防和减少煤矿事故的发生，更能提升煤矿企业的社会形象和公众信任度，为煤炭行业的健康发展注入强大动力。
此外，这一规定也与国际上对企业高层管理人员在安全生产中承担责任的普遍做法相契合，彰显了中国在提升煤矿安全生产标准、接轨国际方面的坚定决心和实际行动。这无疑为中国煤矿安全生产赢得了国际声誉，也为全球煤矿安全生产贡献了中国的智慧和方案。
总之，《条例》的这一规定，它用明确的责任划分和有力的追责机制，为煤矿工人的生命安全筑起了一道坚实的屏障，也为煤炭行业的可持续发展奠定了坚实的基础。
责编：戴蕾蕾