对标“115号文”，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订发布

2024-04-11 09:32:49 - 市场资讯

来源：中证鹏元评级

4月8日，发改委会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，自2024年5月1日起施行。本次修订是对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函对标“115号文”，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订发布

对标“115号文”，与2015年版相比，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》主要修订内容有：在制定目的中增加“激发民间投资活力”，具体内容中的多处修改均体现了这一目的；聚焦“使用者付费”，删除“可行性缺口补助”等相关内容；延长特许经营期限至“原则上不超过40年”，提升特许经营者收益；特许经营项目实施方式上，禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务；特许经营项目融资方面，新增鼓励保险资金支持、发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等融资方式；基础设施和公用事业特许经营的领域新增体育和旅游；《办法》强调“不新设行政许可”，约束政府行为；着力解决政府履约诚信低的问题，突出规范特许经营项目管理等。

根据《办法》，基础设施和公用事业领域特许经营项目应具备项目经营收入能覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任，且基础设施和公用事业领域特许经营项目鼓励民企参与，由于此类项目投资金额大、专业要求高，合作期限延长同样也带来更高的不确定性，民企自身又在规模、融资、企业管理、风险承受能力等方面处于劣势，可以预见未来基础设施和公用事业领域特许经营市场总体量将面临大瘦身，且短期内民营企业参与基础设施和公用事业领域特许经营项目并不会新增很多。对地方政府而言，“一揽子化债”持续推进下，应严防通过特许经营项目新增地方政府债务，阻挠化债进程。还应严格把握采取特许经营模式的项目类型。对于民营企业而言，要尤其注意合理确定并明确权利和义务、收费机制、风险和收益分担机制等，还应充分考虑未来市场变化、项目唯一性等问题，减少未来项目收益实现的不确定性。

一、对标“115号文”，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订版发布

4月8日，发改委会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称《办法》），自2024年5月1日起施行。本次《办法》的修订是对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函

“115号文”于2023年11月8日发布，其发布标志着我国PPP进入全新发展阶段。根据“115号文”，新机制下，PPP项目具有以下几个特点：聚焦使用者付费项目，降低对财政支出的依赖；全部采取特许经营模式；优先选择民营企业参与；特许经营期限延长等，严防新增地方政府隐性债务。

二、相比2015年版，《办法》主要修订内容

对标“115号文”，与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年版）相比，本次修订较多，主要有以下几点：

1.在《办法》制定目的中增加“激发民间投资活力”，具体内容中的多处修改均体现了这一目的。这一修订对标的是“115号文”中“优先选择民营企业参与”的总体要求。根据发改委法规司负责同志答记者提问，《办法》在修订过程中，着力解决的首要问题就是民营企业入场难的问题。为此，《办法》专设第十八条鼓励民营企业参与特许经营条款，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目，根据“115号文”制定的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。强调在投融资支持措施上，不应对不同所有制特许经营者区别对待；对“在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行歧视待遇的”将追究法律责任。

2.聚焦“使用者付费”，删除“可行性缺口补助”等相关内容。对标“115号文”，《办法》指出基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。政府可给予的支持包括：在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

3.延长特许经营期限至“原则上不超过40年”，提升特许经营者收益。对标“115号文”，《办法》延长特许经营期限至“原则上不超过40年”，让特许经营者获得更长的特许经营期限，提高项目收益，降低项目年度回报率要求，提升特许经营者参与的积极性，更有利于提升民营企业参与投资规模大、回报周期长等特许经营项目的积极性。

4.特许经营项目实施方式上，禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。对标“115号文”，基础设施和公用事业特许经营可以采取“新建/改扩建—运营—移交（BOT）”、“新建/改扩建—拥有并运营—移交（BOOT）”、“转让—运营—移交（TOT）”等实施方式，禁止通过建设-移交（BT）方式、提前终止协议等方式逃避运营义务或垫资施工。

5.特许经营项目融资方面，新增鼓励保险资金支持、发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等融资方式。除了传统的预期收益质押贷款，发行项目收益票据和资产证券化产品进行项目融资，按照市场化方式采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等融资方式外，新增“鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持”，“发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”等融资方式。并强调特许经营项目融资不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。

6.基础设施和公用事业特许经营的领域新增体育和旅游。《办法》提到“基础设施和公用事业特许经营的领域包括交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等”，相比2015年版新增了体育和旅游领域。

7.《办法》强调“不新设行政许可”，约束政府行为。《办法》指出“不新设行政许可”、“禁止无法律法规依据擅自增设行政许可事项以及通过前述擅自增设的行政许可事项向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争”。这些条款意在约束政府行为，应严格把握采取特许经营模式的项目类型，不能为了特许经营而特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。

此外，《办法》还着力解决政府履约诚信低的问题，包括完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠；完善信息公开制度，明确政府应当将有关项目信息、履约情况向社会公开，接受社会监督；进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务等。《办法》还突出规范特许经营项目管理，包括强化特许经营项目前期研究论证、规范特许经营项目审核备程序、加强事中事后监管、强调投资者权益保护等。

三、未来发展

基于以往PPP项目政府支出责任大、民企参与度低等特征，在地方化债背景下，“115号文”的发布，标志着我国PPP进入全新发展阶段，聚焦使用者付费，全部采用特许经营模式，优先选择民营企业参与。对标“115号文”，基础设施和公用事业领域特许经营做相应修改。

对地方政府而言，《办法》多次强调“严防新增地方政府隐性债务”，如“特许经营项目融资应当依法保护各方合法权益，稳妥处置债权债务关系。不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务”，“政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持”等。中央金融工作会议、2023年中央经济工作会议、2024年两会均强调“统筹发展和安全，有效防范化解包括地方债务风险在内的重点领域风险”，2023年9月底以来，地方政府“一揽子化债”持续推进，取得一定成效，地方政府债务“遏增、化存”的基调不变，应严防通过特许经营项目新增地方政府债务，阻挠化债进程。

此外，政府方应严格把握采取特许经营模式的项目类型。《办法》指出“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，基础设施和公用事业特许经营，不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等”。根据《商业特许经营条例》，商业特许经营中的特许人只能是企业，政府不得从事商业特许经营活动，政府作为活动参与方的基础设施和公用事业特许经营，主要依托基础设施和公用事业建设运营项目开展，其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服务，具有明显的公益属性。地方政府不能为了特许经营而特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，同样不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。

对于民营企业而言，鉴于民营企业参与PPP项目的失败案例，未来，在开展基础设施和公用事业领域特许经营项目时要尤其注意合理确定并明确权利和义务、收费机制、风险和收益分担机制等，还应充分考虑未来市场变化、项目唯一性等问题，减少未来项目收益实现的不确定性。