详规制度建设 | 江苏省：高水平建立编管制度体系 高质量推进全域详细规划
转自：自然资源部
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为了全面贯彻落实党的二十大精神，深化“多规合一”改革成果，提高城市规划、建设、治理水平，促进城乡高质量发展，2023年3月，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号），对当前阶段的详细规划工作作了总体部署。半年多来，地方省级自然资源部门根据本省实际，积极推动工作，因地制宜加强制度建设，纷纷出台了详细规划政策文件及规范导则，指导市县自然资源部门加强详细规划工作，为落实国家部署的各项重点工作提供空间规划依据。近期我部国土空间规划局组织一批省级自然资源部门介绍本省“详规制度建设”情况，供兄弟省份互相借鉴。
江苏历来重视详细规划的编制管理实施，自“多规合一”改革以来，系统完善详细规划制度体系建设，率先出台加强详细规划编制管理的通知，明确了国土空间规划体系下详细规划编制实施管理的工作方向，规范了全省详细规划编制成果，保障了空间资源的高效利用和品质提升。
为落实《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）要求，江苏各地正在按照国土空间规划体系建立和推进实施的要求，持续开展详细规划的编制实施工作，为高质量发展提供支撑。
一
加强详细规划制度建设
详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型，江苏以构建全域全要素全覆盖的详细规划“一张图”为目标，加强城镇开发边界内外统筹管理。发布《江苏省城镇开发边界内详细规划编制指南》和《江苏省村庄规划编制指南》，统筹详细规划和村庄规划，要求各地按照规划管理依据全覆盖的原则，持续推进规划编制工作，逐步实现详细规划（村庄规划）全域全覆盖，力争做到“把每一寸土地都规划得清清楚楚”。城镇开发边界内建立“单元+街区”的详细规划编制方法，分层分级分类编制详细规划，精细化开展规划编制实施；城镇开发边界外的行政村，编制实用导向、详略得当的村庄规划；跨城镇开发边界的行政村，纳入详细规划单元统筹编制详细规划作为村庄规划建设管理依据。
江苏省加强详细规划管理的系列文件
为加强城镇开发边界内外详细规划层面的城乡融合和陆海统筹，2023年6月，出台《江苏省详细规划单元划定指引》（试行）。《指引》提出，单元划定要和详细规划编制、实施、评估、监测、维护结合起来，要统筹考虑规划编制与空间治理主体的对应关系，推动国土空间治理能力现代化。
江苏省详细规划单元划定指引
通过详细规划单元划定工作，一是强调了全域全覆盖，设区市负责市辖区单元统筹划定，县级城市负责全县（市）域单元划定，因地制宜在全域范围内划分城镇单元、乡村单元、生态单元等；二是兼顾了社会治理需求，强调单元边界与行政管理的契合，基于乡（镇、街道）的行政边界开展单元划定，衔接村（社区）的范围进行细分和合并，同时统筹考虑开发区、度假区、风景名胜区等管理范围；三是推进了信息化管理，通过制定统一的坐标体系、单元划定成果数据标准和编码规则，为加快推进详细规划编制和实施管理的数字化转型奠定了基础。
市辖区和县（市）域单元划定示意
二
优化详细规划编制方法
（一）分层编制，增强规划的适应性
为进一步提高详细规划的可实施性，同时兼顾全省详细规划编制基础，确立了单元和街区两个编制层次，原则上单元划分与街道（镇）行政区划衔接，街区划分与社区（行政村）行政区划衔接。通过规划边界与行政区划的衔接，进一步加强详细规划与行政事权的匹配度，保障规划有效落地。
单元-街区分层编制与传导落实
细化两个层次详细规划的主要任务，即单元层次详细规划要承接总体规划的管控要求，明确单元总体功能定位，稳定用地性质，明晰空间管控通则；街区层次详细规划遵循单元规划管控要求，细化地块容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等指标，指导建设项目实施。通过建立从总体规划到详细规划，从城市整体发展意图到地块开发控制的有效衔接体系，自上而下、逐层次传导落实规划意图。
（二）分类深化，增强规划的针对性
为打造具有江苏特色的高品质空间，强调分类型深化详细规划编制工作，针对城市中心地区、交通枢纽地区、沿山滨水景观地区、历史风貌区和城市更新地区等重点控制区，运用城市设计、大数据、信息化等技术手段，创新编制方法，精心塑造城市特色风貌，细化对重点控制区建筑风貌、高度、退界以及天际线等空间形态的管控要求，并形成相应的图则。
重点地区城市设计管控要求与示意
衔接自然资源部发布的《国土空间规划城市设计指南》，针对重点控制区的不同类型和管控重点进行内容细化，对于城市中心地区要优化细化公共空间组织，深化建筑高度与界面控制要求，明确标志性建筑位置；交通枢纽地区要细化交通流线组织，加强站城一体化设计，强调功能复合利用、空间互联互通；沿山滨水地区要加强与相邻生态空间保护与管控的衔接协调，深入研究沿山滨水建筑退线、贴线率等指标；历史风貌区要细化历史文化保护线的管控要求，明确建筑保护和整治方式；涉及城市更新的区域，要求开展城市更新研究，并在详细规划中明确“保留、改造、拆除”的具体空间范围，提出改造更新的差异化管控要求。
（三）刚弹结合，增强规划的操作性
通过单元、街区两个层次，明确规划对象的位置、性质、规模、边界等要素以及各类建设行为等刚性管控和弹性引导要求。在单元层次中加强对公共服务设施、市政公用设施、绿地等公益性设施规模与数量的刚性管控，强调人口规模、住宅规模和公益性设施的匹配关系。独立占地的公共服务设施数量、用地面积、配置内容、建设规模为刚性控制内容，位置和用地边界可作为弹性控制内容，允许在街区范围内合理调整，但应符合合理的服务半径和建设要求。同时，采用区间规划指标管控模式，单元层次结合强度分区确定基准容积率；街区层次在符合基准容积率基础上因地制宜确定具体地块容积率、建筑高度、建筑密度等开发强度指标。
三
统筹详细规划实施管理
（一）建立“一张图”，完善空间治理机制
将详细规划数据库作为国土空间规划“一张图”的重要组成部分，制定全省详细规划（村庄规划）数据库标准，形成详细规划（村庄规划）统一的制图规范，各地新审批的详细规划同步建立规划成果数据库，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现省、市、县三级数据贯通和共享，推进国土空间治理数字化转型。
南京市详细规划成果应用示意
（二）严格规划实施，完善规划审批机制
积极发挥详细规划法定作用，规范规划条件管理，依据经批准的详细规划提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，并在后续方案审查和规划许可阶段严格落实。各类国土空间开发利用活动要严格遵循经批准的详细规划，不得以城市设计、工程设计、城市更新规划或更新建设方案等非法定规划或方式替代详细规划作为各类开发保护建设活动的规划许可依据。
（三）加强政策集成，完善建设保障机制
进一步强化详细规划作为专项规划落实的法定作用和空间要素保障的关键载体，联合出台《关于做好人防工程规划建设管理工作的通知》，明确人防专项规划与详细规划的衔接关系，强调在详细规划中做好人防工程规划统筹安排。为推进交通枢纽地区立体综合开发，联合出台《加强城际和市域（郊）铁路沿线城市客运换乘中心建设意见的意见》，强化详细规划统筹，运用城市设计方法加强城市客运换乘中心与周边地区的一体化规划，明确具体用地布局、开发强度、交通组织、功能配套等规划建设要求，指导后续开发建设。为加强详细规划对城市更新的支持，即将出台关于加强规划和用地政策保障支持城市更新的相关文件，要求发挥详细规划引领作用，积极开展城市更新地区详细规划编制工作，通过组合运用规划编制实施、土地资产配置和不动产登记等政策集成，有效推动城市更新的全过程顺利实施。
下一步，江苏将持续完善详细规划编制实施管理制度体系建设，深入探索全域详细规划（村庄规划），形成覆盖全域、管控有效的“一张图”，加快构建高质量国土空间开发保护格局。
指导：部国土空间规划局
新媒体编辑：陈平