撤销国有土地使用权违法更名登记
【基本案情】 2005年至2008年，广东省中山市神湾镇政府将辖区628亩工业用地使用权以1500万元价款协议出让给中山市JC实业投资有限公司（下称“JC公司”）。2008年3月，JC公司向中山市中级法院起诉，要求神湾镇政府将涉案土地使用权办至其名下。中山市中级法院支持了JC公司的诉讼请求，明确要求以转让方式将土地过户到JC公司名下，办证费用及过户税费等由JC公司承担，并出具《协助执行通知书》要求该市原国土资源局协助登记。后神湾镇政府为协助JC公司减免过户应缴纳的税费，假称税费承担主体为神湾镇政府，并以神湾镇政府经济困难为由，申请办理土地更名登记，将神湾镇政府名下的628亩土地直接更名到JC公司名下，免除3000余万元的转让税费。2008年9月，中山市原国土资源局在明知神湾镇政府和JC公司没有按照法院《协助执行通知书》进行转让土地，仍将涉案土地权利人更名登记为JC公司。后JC公司更名为中山市HC设备科技有限公司（下称“HC公司”），涉案土地权利人随之更名为HC公司。
2014年8月，国家审计署开展土地专项审计时发现该违法行为，要求相关部门收回上述土地使用权。2017年，广东省检察院收到国家审计署移送的线索后进行立案调查。2018年12月，中山市原国土局某副局长、神湾镇相关领导及工作人员被法院作出刑事判决，认定其在涉案土地使用权变更登记中构成滥用职权罪，但涉案土地问题一直没有解决。
2023年初，根据中山市检察院与该市审计局签署的协作机制，审计局将上述线索移送该院。经调查，检察机关认为中山市自然资源局（原国土局）在明知涉案土地存在违法更名登记行为，且有国家审计督察、刑事生效判决认定的情况下，依然不主动依职权撤销错误更名登记，存在怠于履行职责的情形，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。
中山市检察院成立专案组，该院检察长周虹担任主办检察官，迅速推动案件办理。调查期间，专案组赴广州市荔湾区检察院、中山市委机构编制委员会、中山市不动产登记中心、神湾镇政府等单位多方调取证据材料。办案过程中，专案组通过对案件细节的深挖，发现在涉案土地流转过程中存在职务犯罪线索，及时向纪委监委进行移送。
经深入调查，专案组认为，中山市自然资源局存在怠于履职的情形，628亩国有工业用地被以更名形式违法变更到私营企业名下，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。2023年7月14日，该院进行行政公益诉讼立案。十天后，该院向市自然资源局发出检察建议，建议其对涉案国有工业用地使用权违法变更登记行为依法予以撤销，并告知其履职期限为两个月。但该局逾期未书面回复亦未撤销登记。根据中山市法院系统行政案件集中管辖的相关规定，以市政府组成部门为被告的一审案件集中由中山市第一法院管辖。中山市检察院遂将案件移送中山市第一市区检察院起诉。
2023年9月，中山市第一市区检察院向该市第一法院提起行政公益诉讼，诉请该市自然资源局依法撤销涉案工业用地使用权更名登记行为。中山市第一法院受理后认为，中山市原国土局是实施司法协助执行行为，不具有可诉性，拟驳回起诉。办案组立即出示关键证据，说明行政机关采取违法方式实施司法协助执行行为，具有可诉性。最终，法院受理起诉。
在案件审理期间，中山市自然资源局对检察建议予以书面回复，称其拟通过行政处理决定的方式撤销原土地登记。随后，该局作出行政处理决定，撤销错误的更名登记，将628亩国有土地重新登记在神湾镇政府资产公司名下。考虑到该案涉案利益重大、社会关注度高、违法情形时间较长，第一市区检察院决定变更诉讼请求，诉请判令中山市自然资源局怠于撤销涉案工业用地使用权变更登记的行为违法。今年4月，中山市第一法院作出判决，确认被告中山市自然资源局怠于对国有建设用地使用权违法登记行为予以撤销的行为违法。
（整理：本报通讯员马佳娜 陈莉）
【评析】 国有土地、国有财产都是国家的宝贵财富，关系国计民生和全体人民利益。在该案的办理中，中山市检察机关发挥“检察+审计”协作机制，协同审计等外部力量融合履职，注重以“诉”的形式推进检察建议“刚性落地”。该案的办理不仅推动了搁置近十年的国家审计署整改意见落地，而且追回价值4.39亿元的628亩工业用地使用权，有力推动了地方经济发展，真正实现以“诉”的确认引领司法价值。
一是善于借助审计等外部力量协同履职，提升办案质效。国财国土领域公益损害往往会涉及经济、证券、会计、审计、法律等多领域问题。检察机关在履行公益诉讼职责中，通过与审计等部门加强协作配合，进一步畅通线索来源渠道，借助“外脑”提供专业咨询，提升办案精准性、专业性。
二是善于敏锐发现行政行为的可诉点，提升起诉质效。检察机关对行政机关超范围或采取违法方式实施司法协助执行行为，导致国有资产资源持续受损的行为，可依法履行公益诉讼职能监督纠正。行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施司法协助执行行为，属于行政诉讼受案范围。在该案中，检察机关全面调查、依法监督，督促纠正利用司法审判和司法协助执行程序规避土地管理制度的违法行为，守好公益诉讼“责任田”。
三是善于以“诉”的形式体现“刚性”，推动问题解决。检察建议回复期满，中山市自然资源局拒不回复，且未依法全面履职。在证据充分的前提下，中山市检察院在回复期满第二天，立即将案件移送第一市区检察院提起行政公益诉讼，在法院拟不受理的前提下据理力争。检察机关与行政机关、法院不断磋商，强化法律监督职能，体现法律监督决心展示法律监督信心。
四是善于及时调整诉讼策略，体现监督权威。中山市检察机关依法起诉后，中山市自然资源局按照检察建议认真履职，全部实现检察机关的诉求。按照法律相关规定，检察机关可以撤诉也可以诉请确认违法。考虑到该案社会影响恶劣、国家公益损失巨大，为体现行政公益诉讼的刚性，检察机关决定变更诉讼请求为确认违法，最终得到法院判决确认。该案不仅是行政公益诉讼的生动履职体现，更实实在在解决了影响经济社会发展的现实问题。
五是善于做好“后半篇文章”，强化综合治理。对案件调查中发现的涉职务犯罪线索，检察机关立即移送纪委监委，并密切关注案件进展。对案件暴露出来的监管漏洞，检察机关积极通过专项调研报告、社会治理检察建议、大数据法律监督模型助力国财国土问题的系统治理，确保实现“办理一案、治理一片”的效果。
（点评人：广东省中山市人民检察院检察委员会委员、第五检察部主任郑骅）