破解形式主义| 雒珊：“三座大山”，让越来越多村干部想辞职
【文/观察者网专栏作者雒珊】
一
笔者今年7月在中部地区某村调研时，发现了一个令人诧异的现象，同时也是值得警惕的重要问题：
该村共七位村干部，都有强烈的辞职意愿；其中，除去抱怨的，至少有三位主职干部都向乡镇明确表达了“不干了”的想法。
村干部是县乡村三级中最基层最末端的治理主体，自村民自治制度实施以来，一直承担着维系农民生产生活秩序和农村社会稳定的重要作用。
并且，中西部的大部分村干部并不是正式的职位，没有正式的工资，他们本身就是兼职的，愿意出任村干部多是因利益在村和价值在村而热心村庄的公益事业。这样低成本的村民自治，一直是我国基层治理简约有效的关键。
然而，该村村干部普遍从刚进班子的满腔热情，到现在感觉无意义、心累，甚至想辞职，其中，经济原因是次要的。因此，单纯通过村干部职业化、提高村干部工资来提高他们的积极性这一条路，无疑是走不通的，需要从当前基层治理体系中的村干部工作和角色发生的巨大变化去理解。
二
细细去梳理当前村干部承担的工作，的确与过去有着很大的差别。这个划分的时间点主要从精准扶贫时期开始，村干部工作就发生了根本性的变化。
在精准扶贫之前，除了必要性的任务，村干部主要承担的是涉及农民生产生活的内生性事务。
以该村为例，2014年之前，该村种植蔬菜市场前景正好，但基础设施相对落后，连基本的用水和村组路都没完成建设，所以前面连续几任村干部都在组织修路、修水池、通水管。
他们在这些组织动员群众的工作中，不仅积累了治理资源和权威，就出现了村书记所说的“越做工作越好做”的良性循环，同时，村干部的动力也越来越强，在与群众互动、干事创业的过程中产生了价值感，某种程度上这种价值感才是能够源源不断激励村干部的内核。
而自精准扶贫以来，村干部工作从内生性事务为主转向了以应对上面的政策和目标的外生性任务为主，这些任务虽然也跟群众打交道，却与之前的组织动员群众完全不同。
这些任务的目标和规则是自上而下直达村庄的，并不是村干部和群众能够决定的，关键是伴随了限时性的考核和全过程的监督以及高压的问责。现在村干部提起精准扶贫期间的任务和压力，都不免感慨。
问题在于，精准扶贫攻坚任务好不容易完成，也对基层治理的资源造成了极大损耗；但这套体制仍然在基层常规化运转，冲击着基层治理的生态，给村干部带来了极大的负担。村干部要集体辞职的倾向，就是基层治理生态亮起的“红灯”，是这套机制不可继续和持续的警戒线。
当前，中央三令五申要求给基层减负，但村干部工作的局面并没有好转，反而越来越被动。总结起来，村干部工作面临着“三座大山”，都是让村干部头疼心累的主要工作。
第一座“大山”是得罪农民的“难”工作，主要以收医保和12345为主。
该村村书记提到，“医保政策是好，但是钱年年涨，一家人交也得几千，关键是本来到年底前交上就行，结果上面要求的很极限，这个月得收多少是硬性规定。农民还没把种的菜卖出去，本来就没钱，让我们村干部去要钱，农民能有什么好脸色好话？”
收医保成了当前村干部的季节性中心工作。关键是这种工作要求违背村干部和农民的意愿，容易凭空制造和积累干群矛盾，村干部只能“刷脸”说好话来完成要求，但也不免遇到几个说话不客气的村民。
12345也是一个得罪农民工作的典型。
原本12345是为更好地服务群众，提升群众对政府满意度的渠道，但进入到村庄之后，成为少数有着私人化、不合理诉求的钉子户“拿捏”村干部的尚方宝剑。该村村干部对这个12345是叫苦不迭。
本来这些钉子户在村干部做工作过程中边缘化处理就是最低成本的，或者自有依法上访的渠道去反映；现在有了12345热线，他们打一个电话就能反映，而来处理的还是村干部，并且12345还要求必须100%满意，村干部要么请他们以满意服务而结案，要么留下服务好的证据和材料申请第三方结案。在这个过程中，村干部就成了得罪他们的“坏人”，成了权力地位倒置的“受气包”。
12345中的诉求无筛选机制、顶格化要求，已经成为当前村干部做工作最大的掣肘，几乎每个村干部都会跟笔者抱怨12345，并且在做其他工作时有了顾忌。
第二座“大山”是脱离实际的“假”工作，主要以防返贫监测工作为主。
脱贫之后，防返贫监测成了村干部的主要工作之一，包括：一是发现和筛选脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户；二是申请是否纳入防返贫政策保障范围内。
发现和筛选的渠道包括政府部门推荐、本村摸排和自己申请三种，一般情况下，自己申请的是少数，政府部门推荐和本村摸排两个渠道产生的易致贫户都需要村干部应对。相关政府部门主要是卫健、住建和民政，其中最频繁推荐的就是卫健部门，只要村民在医院单次医疗消费满100-200元及以上，就直接推送给村里，交给村干部去核实是否符合扶贫救助政策。
其中一个月，医疗系统向该村推送了十几个需要核实的农户。关键在于，这十几个人中有3-4个人都不符合基本事实，剩下的7-8个人虽然有疾病治疗事实，但都是以小病和小手术为主，真正得大病的只是极少数，并且还有不符合政策的农户。
由于系统的无差别推送，这十几个人意味着十几套资料，同时还要纳入系统并经过民主评议，这意味着，每个月村干部固定要做这些脱离实际的无用功。
笔者调研期间参加了一次村里的民主评议会。全村从医院推送过来要核实的共有20户，每一户都有明确的自费记录，各小组长说明了每一户的家庭情况，最后这20户没有一户需要纳入扶贫政策保障范围。这说明，贫困和返贫并不需要系统推送和主动发现；这些工作，不能预防贫困，却成了折腾村干部的头号政策。
本村摸排则要求村组干部走访，不仅要走访脱贫户，还要走访一般户，等于要在全村范围内800多户中摸排出可能贫困的农户。而一旦进入防返贫监测系统，真正的麻烦才开始——所有监测的农户都需要不断更新信息和资料，并且脱贫和解除风险的农户情况也要持续跟踪。
村干部最头疼的工作之一，就是走访这些农户，统计收入。笔者从该村村干部了解到，脱贫户的收入必须达到相应的标准，去年人均年收入必须在7600元以上，今年则变成了8400元以上。问题是，让村干部去统计收入，得到的并不一定是真实数据，许多老年户家里就种着1-2亩玉米，人均年收入根本达不到要求的标准。
村干部无奈地表示：“上面要数据漂亮，但实际又达不到，只能多算转移性收入，把子女给的、地力补贴和社保算上，不够还要把家里的猪和狗算上，这还得靠村干部刷脸才能完成。”有的农户并不愿意配合这场无意义的表演，不愿意签字，对村干部更是没有好脸色，村干部只好自己完成。
脱离实际的防返贫监测工作已经让村干部疲于应对，关键是不得不弄虚作假的工作让村干部产生了无意义感。
第三座“大山”则是形式主义的“虚”工作，主要以各种资料填报和系统数据工作为主。
当前，村干部班子中至少有一个资料员专门负责做各种资料，而笔者调研的村里已经有两个女性村干部负责主要的常规资料工作；如有临时性的要求和检查，甚至要所有村干部齐上阵加班做资料。
所有工作只要涉及到考核和检查，就一定要做资料，比如防返贫监测工作，就包括交叉检查、市里检查、省里检查、国家后评估检查、第三方评估检查等；而出现问题要求整改，也要求整改的一套资料，包括整改方案、整改清单和整改销号表。
除此之外，党建有党建的一套资料，项目有项目的一套资料，有的资料还需要同时更新到系统。问题在于，这些资料中至少有1/3是重复的，系统数据也有重复性，比如房屋排查就有住建和综治两个系统都有要求，沼气池排查也有农办和综治两个系统要求。
而对资料标准的要求不断精细化，也加重了村干部工作的形式主义。
这些资料不仅要全、要细，关涉到考核评估的结果，少了会议记录、照片，或数据对不上、未更新，都要扣分，甚至活动照片不够人数、清晰和美观，都有可能反馈回来整改，意味着“资料不合规”。这就导致即使已经将村里常规的资料工作交给了1-2个村干部完成，她们仍要带回家加班做资料。该村的资料员一个月中有半个月以上都要做资料，有7-8天需要加班到晚上。资料员笑称：“一年光打印费都要4000-5000元，打印机都不响了（快废了）。”
这些形式主义的“虚”工作占据了村干部的时间和精力，也浪费了基层的人力、物力资源，更糟糕的是大大消磨了村干部的主体性和积极性：“没有意义和价值感，不是为群众干实事”。
三
自上而下的行政任务出现过密化，各种条线部门的中心工作常规化，导致村干部工作量翻倍增长。
在量的变化基础上，随之而来的是条线部门对村干部工作任务的指标化、精细化考核——有了这根指挥棒，村干部就不得不花费大量时间和精力认真应对。
而这些指标进一步分解和细化到任务的全过程和各方面后，还会再进行考核排名，那么村干部完成每项工作的“质”也要保障。但悖论在于，越是进行细致且顶格的考核排名，村干部越不可能完成，这种对质量的要求最后就变成了村干部要花费时间精力的形式“包装”。
而真正让村干部不得不背上这“三座大山”的，还是层层传导的高压问责。这种高压问责，使得自上而下的政策和规则不折不扣地贯彻到底，但就是这种高压问责让基层政府既不能抵抗不合理的政策，也不能在合理范围内进行地方性的政策调适和转换，乡镇干部在追责压力下只能尽可能避责，向村干部施压。
该村村干部向笔者提到：“现在乡镇的风气是拒绝一切风险，不出问题不出事，保稳定。”在这种高压问责体制下，乡镇干部不得不选择谨小慎微，而村干部的大部分工作实际上就成了为保险避责买单。
可以看到，基层治理的内在逻辑发生转变后，村干部也被深度卷入这套体制：从对下对内的具有内生权威的主体，变成了对上对外行政体系末端的执行落实工具；从过去能够调动资源、组织动员农民的弹性自主的主体，变成了受到刚性挤压完成指标数据的工具；从作为国家与社会的中间调节代理人，变成了被问责被督查的客体工具。
换言之，村干部的工具化，是当前村干部意义感和价值感无法生产的关键。
四
中西部地区的大部分村干部本身不是行政体系的一部分，而是生活在村、利益在村的中农能人，他们真正关心农业农村发展，能够真正代表农民的利益，因为他们也是农民的一部分，兼职村干部除了固定的补贴激励外，更重要的是在村庄这个熟人社会中受到内生价值的激励，同时在与农民群众互动的过程中也能积累内部权威，动员群众和调动资源，将外部目标转化为村庄内的公共建设，完成低成本的简约治理。
这其中的核心，在于村干部是能动性的治理主体，而不是行政体系运转的工具。
然而，当前“三座大山”对村干部的动力造成极大的打击。村干部出现集体撂挑子的倾向，说明基层治理生态已被扭曲，条线部门权力膨胀无限度向基层转移任务和压力的机制已难持续。
给基层治理松绑迫在眉睫，让村干部能够回到组织动员群众、回应群众诉求中来。基层治理需要脱虚向实，才能持续性地释放活力，而低成本高效能的基层治理正是国家治理现代化的基石。
