反洗钱课堂｜《中华人民共和国反洗钱法》要点解读
作者：袁娟斌 凌贝贝
历经中国人民银行于2021年6月1日发布的《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》，全国人大常委会于2024年4月26日和2024年9月13日发布的《反洗钱法（修订草案）征求意见》（以下简称“《修订草案》”）和《反洗钱法（修订草案二次审议稿）征求意见》（以下简称“《修订草案二审稿》”），2024年11月8日，《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称“新《反洗钱法》”）由第十四届全国人大常委会修订通过，于2025年1月1日起施行。2006年发布的《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称“旧《反洗钱法》”）终于迎来十八年以来第一次系统性、规模性的修订。
新《反洗钱法》共七章六十五条，分别为总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。绝大多数修订来自于已经实施的行政监管措施，但也有少数修订为新的法律制度创新。本文将依据新《反洗钱法》的章节顺序，对此次修订要点进行逐一解读。
一、新《反洗钱法》的总则解读
（一）进一步明确洗钱上游犯罪的类别
根据FATF发布的第四轮《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，我国洗钱上游犯罪部分合规，基于此《修订草案》第二条将洗钱上游犯罪范围扩张到一切犯罪，但新《反洗钱法》保留了旧《反洗钱法》对反洗钱的定义，与《中华人民共和国刑法》第一百九十一条保持一致，对七类洗钱上游犯罪进行正面列举。同时，新《反洗钱法》增加“……和其他犯罪”的表述，为后续洗钱上游犯罪的增加或监管留下一定空间。
（二）引入“风险为本”的监管理念
FATF于《反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资国际标准：FATF建议》中明确“风险为本”的反洗钱监管理念。近年来，实践中反洗钱行政主管部门已经坚持此监管理念，金融机构实施和执行洗钱风险评估，并根据洗钱风险评估结果强化和完善反洗钱义务。此次新《反洗钱法》在法律层面引入“风险为本”的监管理念，进一步规定反洗钱义务机构的风险评估责任，同时在总则的条文中增加相应表述，如第三条强调反洗钱工作应当健全风险防控体系，第四条强调反洗钱措施与洗钱风险相适应。
（三）明确特定非金融机构的范围
第四轮《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》明确指出，我国对特定非金融行业反洗钱监管缺失，特定非金融机构普遍缺乏对洗钱风险及反洗钱义务的认识。基于此，新《反洗钱法》在法律层面对特定非金融机构进行规范。
旧《反洗钱法》虽明确特定非金融机构应当履行反洗钱义务，但并未明确其范围。直至2018年《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发〔2018〕120号，以下简称“《通知》”）才列明八类特定非金融机构：房地产开发企业、房地产中介机构、贵金属交易商、贵金属交易场所、会计师事务所、律师事务所、公证机构、公司服务提供商。
与《通知》相比，新《反洗钱法》增加“宝石现货交易商”一类特定非金融机构，删除“贵金属交易场所”“公司服务提供商”两类特定非金融机构，且增加兜底条款“根据洗钱风险状况确定的其他需要履行反洗钱义务的机构”，对特定非金融机构的范围进行重新定义。
而与《修订草案二审稿》相比，新《反洗钱法》对“贵金属、宝石现货交易的交易商”增加“规定金额以上”这一限定条件，限缩贵金属和宝石现货交易商的范围，具体金额尚待反洗钱行政主管部门的进一步规定。
同时，新《反洗钱法》第六条对特定非金融机构履行反洗钱义务的要求与对金融机构的要求保持一致，包括建立健全反洗钱内部控制制度，履行客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告、反洗钱特别预防措施等。鉴于目前特定非金融机构普遍缺乏对反洗钱义务的认识，我们建议特定非金融机构在新《反洗钱法》正式生效之前做好履行反洗钱义务的准备，迎接即将到来的挑战。
（四）强化反洗钱信息的保密
新《反洗钱法》第七条将反洗钱保密信息的范围进一步扩大。除旧《反洗钱法》规定的客户身份资料和交易信息之外，新《反洗钱法》还禁止金融机构向任何单位和个人提供反洗钱调查信息。
同时，新《反洗钱法》新增国家有关机关的反洗钱信息保密要求。国家有关机关获得的反洗钱信息只能用于反洗钱监督管理和行政调查工作；国家有关机关使用反洗钱信息时，应当保护国家秘密、商业秘密和个人隐私信息，体现反洗钱信息保密义务的进一步强化。
（五）明确单位和个人的反洗钱责任
新《反洗钱法》第十条规定，任何单位和个人不得从事洗钱活动或者为洗钱活动提供便利，并应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展的客户尽职调查。同时，新《反洗钱法》第十一条新增反洗钱工作的表彰奖励机制，对于在反洗钱工作中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。
（六）引入普遍管辖权
新《反洗钱法》第十二条规定反洗钱工作的境外保护，引入普遍管辖权。在境外的洗钱和恐怖主义融资活动，危害主权和安全，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，或者扰乱境内金融秩序的，可以依照新《反洗钱法》以及相关法律规定处理并追究法律责任。
此规定可以解决因各国家、地区反洗钱法律法规不一致而造成的跨境执法困境。
二、反洗钱监督管理：监管力度不断完善和强化
（一）明确受益所有人信息管理制度
FATF于《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议》中明确“受益所有人”这一概念。而第四轮《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》指出，我国法人和法律安排的受益所有权信息透明度不足。因此，新《反洗钱法》第十九条第四款明确受益所有人的概念为最终拥有或者实际控制法人、非法人组织，或者享有法人、非法人组织最终收益的自然人。
根据新《反洗钱法》第十九条的规定，识别受益所有人并非金融机构的单方义务，而是备案主体与金融机构的共同责任。法人、非法人组织应在办理工商注册登记时，主动、如实提交受益所有人信息，且在完成登记之后及时更新。与此同时，金融机构应独立审核法人、非法人组织的尽职调查信息，准确识别出受益所有人，并在发现受益所有人信息错误、不一致或者不完整时进行反馈。
受益所有人信息登记的配套制度已经出台。2024年4月，《受益所有人信息管理办法》（中国人民银行国家市场监督管理总局令〔2024〕第3号，以下简称“《管理办法》”）发布，规定公司、合伙企业、外国公司分支机构、中国人民银行、国家市场监督管理总局规定的其他主体应当通过相关登记注册系统备案受益所有人信息。2024年10月，中国人民银行反洗钱局和国家市场监督管理总局联合发布《受益所有人信息备案指南（第一版）》（以下简称“《备案指南》”），针对公司、合伙企业、外国公司分支机构等备案主体主动备案受益所有人信息相关事项作出具体规定。《管理办法》和《备案指南》的发布有利于备案主体主动履行受益所有人信息备案义务，落实受益所有人信息管理制度。
（二）对金融机构与特定非金融机构的反洗钱监管要求
新《反洗钱法》第十四条明确，金融监督管理局参与制定金融机构的反洗钱管理规定，并在金融机构市场准入中落实反洗钱审查要求。
新《反洗钱法》第十五条明确，特定非金融机构受到行业主管部门和反洗钱行政主管部门的监管，行业主管部门负责监督检查特定非金融机构履行反洗钱义务的情况，处理反洗钱行政主管部门提出的反洗钱监督管理建议，根据需要请求反洗钱行政主管部门协助进行监督检查。
（三）对金融机构的反洗钱监管职责和措施
新《反洗钱法》第二十一条明确反洗钱行政主管部门的监管职责，包括要求金融机构报送履行反洗钱义务情况，对金融机构实施风险监测、评估，并就金融机构执行本法以及相关管理规定的情况进行评价，并明确约谈、监管提示等监管手段。同时，第二十二条详细规定反洗钱行政主管部门的监督检查措施和程序，规范反洗钱监督检查流程，为反洗钱行政主管部门履行职责提供法律依据和保障。
（四）设立反洗钱监测分析机构
新《反洗钱法》第十六条以“反洗钱监测分析机构”取代旧《反洗钱法》的规定的“反洗钱信息中心”，并完善其职责，与实务保持一致。反洗钱监测分析机构的职责包括开展反洗钱资金监测，接收、分析大额交易和可疑交易报告，要求义务机构补充信息，移送分析结果，报告工作情况等。同时，新《反洗钱法》也强调反洗钱监测分析机构应当健全监测分析体系，不断提高监测分析水平。要求反洗钱监测分析机构根据洗钱风险状况开展监测分析工作，也体现出“风险为本”的监管理念。
（五）规范反洗钱自律组织和第三方服务机构
新《反洗钱法》第二十五条从法律层面确认“反洗钱自律组织”，履行反洗钱义务的机构可以依法成立反洗钱自律组织。
目前，部分行业自律组织已经发布反洗钱领域的指引手册，如中国互联网金融协会发布的《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资风险管理及内控框架指引手册》，中国证券投资基金业协会发布的《基金管理公司反洗钱客户风险等级划分标准指引》等，但尚未出现反洗钱义务主体成立的反洗钱自律组织。相信随着新《反洗钱法》的颁布施行，相关行业的反洗钱自律组织会逐步成立，与行业自律组织协同开展反洗钱领域的自律管理。
新《反洗钱法》第二十六条明确了第三方服务机构的职责。提供反洗钱咨询、技术、专业能力评价等服务的机构及其工作人员，应当勤勉尽责、恪尽职守地提供服务；对于因提供服务获得的数据、信息，应当依法妥善处理，确保数据、信息安全。
虽然金融机构可以依托第三方服务机构开展客户尽职调查，但是新《反洗钱法》依旧明确金融机构是第一责任人，确保第三方服务机构已经采取符合要求的客户尽职调查措施，并承担第三方服务机构未履行客户尽职调查义务的法律责任。也同时强调了第三方服务机构应配合金融机构提供客户尽职调查的资料，以解决部分金融机构引流客户尽职调查工作存在的痛点问题。
（六）出入境人员的申报规定
新《反洗钱法》第十八条明确出入境人员的申报范围，包括超过规定金额的现金、无记名支付凭证等。同时，海关也与反洗钱行政主管部门、外汇管理部门信息共享，共同确定申报范围、金额标准以及通报机制等内容。
三、金融机构、特定非金融机构、单位和个人的反洗钱义务
（一）金融机构的反洗钱义务
1.反洗钱内部控制制度和洗钱风险定期评估
新《反洗钱法》第二十七条强调金融机构应当建立健全反洗钱内部控制制度，包括设立专门机构或者指定内设机构牵头负责反洗钱工作，根据经营规模和洗钱风险状况配备相应的人员，按照要求开展反洗钱培训和宣传等，并通过内部审计或者社会审计等方式确保反洗钱内部控制制度得以有效实施。
此外，金融机构应当定期评估洗钱风险状况并制定相应的风险管理制度和流程，并根据需要建立相关信息系统。
2.建立客户尽职调查制度
新《反洗钱法》正式将“客户身份识别制度”更改为“客户尽职调查制度”。客户尽职调查制度不仅包括客户身份识别，还涵盖对客户的交易背景和风险状况进行调查。具体而言包括识别并采取合理措施核实客户及其受益所有人身份，了解客户建立业务关系和交易的目的，涉及较高洗钱风险时了解相关资金来源和用途，扩大原有客户身份识别制度的义务范围。
此外，根据新《反洗钱法》第三十三条的规定，客户尽职调查可以通过反洗钱行政主管部门以及公安、市场监督管理、民政、税务、移民管理、电信管理等部门依法核实客户身份等有关信息，扩展旧《反洗钱法》规定的公安、工商行政管理等部门，加强反洗钱机构的合作和信息共享能力。
3.建立洗钱风险管理措施
新《反洗钱法》第三十条规定，业务关系存续期间，金融机构应当持续关注并评估客户整体状况及交易情况，了解客户的洗钱风险。发现客户进行的交易与金融机构所掌握的客户身份、风险状况等不符的，应当进一步核实客户及其交易有关情况；对存在洗钱高风险情形的，必要时可以采取限制交易方式、金额或者频次，限制业务类型，拒绝办理业务，终止业务关系等洗钱风险管理措施。
同时，洗钱风险管理措施不可本末倒置，阻碍客户办理正常的金融业务。金融机构应当平衡管理洗钱风险与优化金融服务的关系，不得采取与洗钱风险状况明显不相匹配的措施，保障与客户依法享有的医疗、社会保障、公用事业服务等相关的基本的、必需的金融服务。
4.明确反洗钱信息共享机制
新《反洗钱法》第三十七条明确，对于在境内外设有分支机构或者控股其他金融机构的金融机构和金融控股公司，应当在总部或者集团层面统筹安排反洗钱工作，明确信息共享机制和程序。
本条同时强调反洗钱信息的保密，共享反洗钱信息应当符合有关信息保护的法律规定，确保相关信息不被用于反洗钱和反恐怖主义融资以外的用途。
跨境金融机构和金融控股公司应当在集团层面实施洗钱风险管理策略，在集团内部共享反洗钱与反恐怖融资信息，并建立跨境信息保密保障措施。跨境金融机构和金融控股公司的各境外分、子公司通过实施集团的洗钱风险管理策略，执行与集团层面相一致的反洗钱要求。
（二）特定非金融机构的反洗钱义务
新《反洗钱法》第四十二条规定特定非金融机构反洗钱义务，要求其在从事规定的特定业务时，参照金融机构履行反洗钱义务的相关规定，根据行业特点、经营规模、洗钱风险状况履行反洗钱义务。也就是说，新《反洗钱法》将特定非金融机构的反洗钱义务上升到了和金融机构几乎一致的程度，但同时可以“根据行业特点、经营规模、洗钱风险状况”进行灵活调整。
（三）单位和个人的反洗钱义务
1.明确单位和个人的反洗钱责任
单位和个人配合履行反洗钱义务并非新要求。早在2020年，《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（中国人民银行令〔2020〕第5号）第二十九条第二款已经规定，金融消费者不能或者拒绝提供必要信息，致使银行、支付机构无法履行反洗钱义务的，银行、支付机构可以根据《反洗钱法》的相关规定对其金融活动采取限制性措施；确有必要时，银行、支付机构可以依法拒绝提供金融产品或者服务。
此次新《反洗钱法》第三十八条详细阐述单位和个人应当配合客户尽职调查的具体内容以及拒不配合客户尽职调查措施的后果，对单位和个人的反洗钱意识提出新要求。各单位和个人应提高对反洗钱工作的认识，积极配合金融机构的客户尽职调查。此外，新《反洗钱法》第三十九条给予单位和个人一定的救济措施，允许单位和个人对金融机构的洗钱风险管理措施提出异议、投诉和诉讼。
2.反洗钱特别预防措施
新《反洗钱法》第四十条列明需要采取反洗钱特别预防措施的涉恐名单，并阐释具体措施内容，包括停止向名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等。建立涉恐名单是此次新《反洗钱法》的一大创新，可以预见此举措能够大力打击恐怖主义融资活动。
需要注意，采取反洗钱特别预防措施并非仅是金融机构或特定非金融机构的义务，而是所有单位和个人的义务。因此，建议各单位落实涉恐名单的建立流程和筛查程序，积极履行反洗钱义务。
当然，新《反洗钱法》并未对涉恐名单所列对象一刀切，依旧规定对应的救济措施。任何交易对手方，若不是故意合谋，收到的涉及洗钱或恐怖融资相关的资金、资产，都不能一律不加区别地采取特别预防措施，而应当具体问题具体分析。涉恐名单所列对象可以按照规定向国家有关机关申请使用被限制的资金、资产用于单位和个人的基本开支及其他必需支付的费用；善意第三人也可以依法进行权利救济。
四、反洗钱调查：下放反洗钱调查权至设区的市一级
对于金融机构和特定非金融机构，新《反洗钱法》将开展反洗钱调查的级别由“反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构”调整为“反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构”，降低启动反洗钱“调查核实”程序机构的级别，有利于减轻反洗钱调查压力，推动反洗钱调查顺利实施。另一方面，此变化势必会增加地方反洗钱行政主管部门的反洗钱调查频率，各反洗钱义务机构面临的被调查几率与被处罚风险大大提高。又因中小金融机构和特定非金融机构更有可能存在反洗钱内部控制制度不完善、反洗钱义务认识不充分等问题，可以预见此变化势必将对中小金融机构和特定非金融机构产生较大影响。
五、反洗钱国际合作：跨境合作与信息共享机制
（一）反洗钱跨境合作
新《反洗钱法》强调反洗钱国际合作需遵循平等互惠的原则和对等原则。此外，对于涉及追究洗钱犯罪的司法协助，新《反洗钱法》第四十八条规定依照《中华人民共和国国际刑事司法协助法》以及有关法律的规定办理。由此可见，国际刑事司法协助立足于中国的法律法规，其他的国际条约、国际惯例等，并非洗钱犯罪国际司法协助的基础。
（二）反洗钱跨境信息共享机制
新《反洗钱法》对境内金融机构配合外国国家、组织履行反洗钱义务作出专门规定。关于跨境反洗钱信息，外国国家、组织基于合规监管的需要，要求境内金融机构提供概要性合规信息、经营信息等信息的，境内金融机构向有关金融管理部门和国家有关机关报告后可以提供或者予以配合。外国国家、组织违反对等、协商一致原则直接要求境内金融机构配合履行反洗钱义务的，金融机构不得擅自执行，并应当及时向有关金融管理部门报告。
并且，新《反洗钱法》第五十条再次强调反洗钱信息的保密，境内金融机构或特定非金融机构向外国国家或组织提供的资料、信息涉及重要数据和个人信息的，还应符合国家数据安全管理、个人信息保护的规定，强化反洗钱保密义务。
六、法律责任：加大处罚力度，确定“尽职免责”原则
（一）加大行政处罚力度
1.对反洗钱内部控制制度不完善的行政处罚
相比旧《反洗钱法》，新《反洗钱法》对反洗钱内部控制制度的处罚范围和处罚措施提出更高标准的要求。处罚情形从三项增加至九项，内部控制制度规范、牵头部门以及人员配备、风险评估与风险管理制度、可疑交易监测标准、内部审计或社会审计、反洗钱培训、反洗钱相关信息系统、负责人职责等方面不完善的，均将受到反洗钱行政主管部门的处罚。
从处罚措施来看，旧《反洗钱法》仅规定责令限期改正；而新《反洗钱法》新增情节较重情形，处以警告或20万元以下罚款；情节严重或逾期未改正的，处20万元以上200万元以下罚款，限制或者禁止其开展相关业务。
2.对反洗钱违规行为的行政处罚
旧《反洗钱法》第三十二条的内容被新《反洗钱法》拆分为第五十三至第五十五条，对反洗钱违规行为的处罚范围和处罚措施提出更高标准的要求，处罚力度将会普遍提高。
新《反洗钱法》第五十三条和第五十四条规定金融机构未履行特定反洗钱义务的处罚措施，金融机构未按照规定开展客户尽职调查、保存客户身份资料和交易记录、报告大额交易和可疑交易的，处以警告或20万元以下罚款；情节严重或逾期未改正的，处20万元以上200万元以下罚款，提高旧《反洗钱法》规定的20万元以上50万元以下的罚款标准。
新《反洗钱法》第五十四条的处罚情形增加至七项，新增未按照规定对洗钱高风险情形采取相应洗钱风险管理措施，未按照规定采取反洗钱特别预防措施，篡改、伪造或者无正当理由删除客户身份资料、交易记录，自行或者协助客户以拆分交易等方式故意逃避履行反洗钱义务四类处罚情形，并明确规定比新《反洗钱法》第五十三条更为严格的行政处罚措施。
新《反洗钱法》第五十五条特别规定犯罪所得及其收益得以掩饰、隐瞒或恐怖主义融资后果发生的情况。相较旧《反洗钱法》规定的50万元以上500万元以下罚款，新《反洗钱法》根据涉及金额大小，可处50万元以上二倍以下罚款，提高旧《反洗钱法》规定的罚款标准。情节严重的，可以处以限制、禁止其开展相关业务，或者责令停业整顿、吊销经营许可证等处罚。
3.对董监高和其他直接责任人员的行政处罚
与旧《反洗钱法》相比，新《反洗钱法》第五十六条将监事纳入行政处罚对象。此外，新《反洗钱法》根据不同的违法情形和违法后果的严重程度，给予董事、监事、高级管理人员（以下简称“董监高”）和其他直接责任人员更为严格的处罚措施。
违反新《反洗钱法》第五十二条至第五十四条规定的，可对负有责任的董监高和其他直接责任人员，给予警告或者处20万元以下罚款，情节严重的，可以取消其任职资格、禁止其从事有关金融行业工作等。而旧《反洗钱法》的处罚措施仅为1万元以上5万元以下罚款，情节严重的给予纪律处分。
违反新《反洗钱法》第五十五条规定的，可对负有责任的董监高或者其他直接责任人员，处20万元以上100万元以下罚款，情节严重的，可以取消其任职资格、禁止其从事有关金融行业工作等。而旧《反洗钱法》的处罚措施仅为5万元以上50万元以下罚款。
（二）确立董监高和其他直接责任人员的“尽职免责”原则
新《反洗钱法》第五十六条第三款引入“尽职免责”原则。当金融机构或非特定金融机构的董事、监事、高级管理人员或者其他直接责任人员能够证明自己已经勤勉尽责采取反洗钱措施的，即使金融机构或特定非金融机构发生了洗钱风险管理上的瑕疵，中国人民银行也可以不予处罚。
七、总结
近年来，市场上的洗钱方式不断更新升级，相应反洗钱监管措施也应结合我国实际情况和国际形势不断进行调整。根据个人所获得讯息，2025年11月至2027年2月，我国将接受FATF第五轮互评估，新《反洗钱法》在此背景下提前修订出台，体现出我国在防范洗钱犯罪、维护金融安全方面的决心与努力，金融机构与特定非金融机构如何根据新《反洗钱法》的规定开展反洗钱活动，承担反洗钱责任，势必将成为未来一年的重点工作。