超大特大城市更新中旧区改造的规划策略探索
转自：上观新闻
如何在旧区改造中实现空间与功能的协调共生，成为存量发展时代我国超大特大城市面临的普遍挑战。30多年来，以上海为代表的城市在城市更新中呈现出以人为本、注重社会正义和精细化改造的发展趋势。基于超大特大城市复杂的空间性与社会性，新时期的旧区改造应关注活力提升、内核转变和模式创新等3方面内涵。本文对于更新工作在城市发展、风貌保护和实施推进中面临的主要挑战，结合上海本轮成片旧改的设计实践，探索了多策略、分维度的规划技术创新，包括功能维度上融入城市格局与地区发展、社会维度上促进社会公平与开放共享、风貌维度上实现整体保护和以用促保，以期保障旧区改造有序推进，支撑城市高质量发展。在我国经济转向高质量发展阶段的背景下，城市更新作为优化空间资源配置、实现土地价值、促进资本循环的有效途径，已逐渐成为我国超大特大城市发展的主要路径。2023年7月，国务院审议通过的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》指出，城市更新对于促进超大特大城市内部均衡发展、进一步满足人民美好居住生活需求具有重要意义。作为当前更新工作的主要对象，旧城地区既是超大特大城市独特人文价值的重要载体，也是传统社会良序结构的精神容器。由于部分城市更新过程中出现随意拆除老建筑、破坏传统风貌等情况，不仅割裂了城市历史文脉，切断了居民的乡愁记忆，还产生新的城市问题。因此，住建部分别于2021年8月和2023年7月公布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》和《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，都强调在旧区改造中必须坚持“‘留改拆’并举、以保留利用提升为主”的更新方式。人口和空间高度集聚的超大特大城市在资源环境、城市结构、治理方式等层面呈现出正负效应并存，亟需在有序推进更新的导向下，对旧区改造的理念、方法和途径进行更为细致的研究，更好地促进城市高效运行。以上海为例，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）以“卓越的全球城市”为愿景，提出“推动城市更新、转向存量优化”的内涵发展。在2021年起施行的《上海市城市更新条例》（以下简称“《更新条例》”）的指导下，上海以城市更新作为高质量发展的重要途径和抓手，推动旧区的功能拓展、民生改善和品质提升。本文重新审视上海旧区改造历程的经验和教训，基于本轮成片旧改的部分规划实践，探索城市更新工作的新思路，总结可供超大特大城市有序推进旧区改造的经验和启示。
1上海旧区改造的实践历程城市更新是伴随城市发展的长期过程，不只是对物质空间的改造，也是对历史人文环境等非物质空间的改造。1990年代以来，上海城市建设从增量发展走向存量改造，随着时代变迁，更新对象先后涵盖了棚屋、危房、二级以下旧里地区等建筑类别，也对历史城区的社会结构造成巨大影响，大约有3000万m²的建筑在此过程中被拆除。根据社会经济发展和更新改造目的的异同，城市更新的政策机制、改造方式等各有侧重，主要可分为3个阶段。
2上海本轮成片旧区改造面临的主要挑战《上海市住房发展“十四五”规划》提出，到2022年底前，全面完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造。本轮上海旧区改造共涉及220个成片二级以下旧里地块，总面积约6.1km²，位于中心城区的黄浦、静安、虹口、杨浦等区。上海这座超大城市的复杂空间性与社会性特质必定会给成片旧改工作带来巨大挑战，其中尤其要处理好发展定位、保护要求和开发机制等问题。
3上海本轮旧区改造的内涵解读上海是我国近现代历史文化遗产最为丰富的历史文化名城之一，旧城地区以前英、美、法等租界区域为核心，受西方近代城市建设管理模式的影响，兼具欧洲城市特质与本土文化特征，并在长期的城市发展与更新演进中，呈现出动态适应市民需求、支撑城市功能完善与品质提升的特点。随着成片旧改进入攻坚阶段，首先应从其超大城市的功能发展、社会公平、风貌保护等多维度的内涵出发，丰富对于新时期旧区改造理念的认知。
4上海本轮旧区改造的规划技术体系创新探讨本文基于新时期超大特大城市在历史风貌、功能提升、文化传承等维度的更新内涵，结合上海本轮成片旧改的实践探索，对规划技术体系进行多策略、分路径建构的创新探讨。
4.1功能维度：融入城市格局与地区发展
4.1.1复合功能发展引导，融入区域结构超大特大城市是带动区域经济社会发展的关键增长极，而旧城地区又是超大特大城市软实力和吸引力的重要载体与本源。其旧改工作不能单纯从货币层面考虑资金成本的平衡，而是强调注入富有竞争力的创新功能。总体上，在上海本轮成片旧改地块中，更新为居住功能的比例仅40%，减少了所谓“别墅”“豪宅”建筑的占地比重；商业办公功能占地比例约36%，其余24%为配套功能用地。而在开发规模上，成片旧改在适当限制多高层住宅开发强度的基础上，更多着眼于商务办公、商业酒店等面向全球城市的核心功能，以复合功能导向推动超大城市的高质量发展。
上海本轮旧改的地块用地功能分布来源：笔者自绘。区域层面上，对于上海的城市重要功能板块，如“一江一河”沿线、市级商业和公共活动中心、公共交通轴线等地区，以旧改地块为引领，以点带面，从更高视野强化区域的公共核心、功能轴线、空间廊道等结构性要素。以中国近现代重要的工业基地——杨浦滨江南片区为例，作为中央活动区组成部分与黄浦江沿线重要区段，片区定位为宜业、宜游、宜居的世界级滨水城区。成片旧改在历史建筑适建性分析的基础上，围绕八埭头、大桥东两处区域功能核心，依托原有历史建筑形制，布局商业酒店、创意办公、公共服务等复合功能；在滨江创意产业带沿线点状植入教育设施、租赁住宅、特色商业等服务功能，营造绿色共享的“人民城市”活力示范。
4.1.2促进地区活力复兴，协调发展需求地区层面上，在不破坏既有连续性历史肌理的前提下，综合考虑周边服务需求，最大程度上促进旧改地块的功能多元混合，作为新的“功能细胞”，使整个地区的人文内涵与集聚力得到提升。以虹口音乐谷项目为例，在保留1933老场坊（上海工部局宰牲场旧址）等知名文化类历史地标的基础上，首先根据风貌保护要求和历史建筑细化甄别结论，确定历史建筑的分类保护更新方式，具体包括保护修缮上海冰厂旧址、新大纱厂货栈等建筑；保留改造原兰葳里和常乐里沿溧阳路部分；参照“鱼骨状”历史肌理更新改建街坊内其余部分。以此为基础，向保留改造和更新改建部分植入精品里弄酒店、社区会所、滨水商业等公共功能，探索打破居住为主的单一功能格局，恢复滨水历史地区的活力和自我造血功能，形成所在地区的公共节点。上海虹口区音乐谷项目历史建筑的复合功能改造策略示意来源：虹口区嘉兴社区155、156街坊音乐谷旧改方案阶段稿。
4.2风貌维度：实现整体保护与以用促保
4.2.1空间肌理延续，优化竖向空间格局经过长期的空间演进，上海旧城地区往往呈现出传统里弄低区、多层、中高层近代公共建筑与公寓建筑，以及新建高层地区混合交织的整体格局。为了在成片旧改中保留城市各个时期的发展脉络轨迹，实现新老建筑和谐共存的整体形象，需要合理调控区域内各旧改地块的空间尺度与组合方式，引导高水平的当代建筑与里弄低区、混合低区等典型肌理有机融合，保护从更大范围感知的高度格局。北黄浦片区作为上海近代城市化进程的发源地，近代公共建筑最为集中，风貌特质最为显著，亟需协调空间肌理延续与城区发展之间的关系。因此，本轮成片旧改梳理区域整体空间基底，首先锚固苏州河南岸低区风貌带与外滩多层建筑风貌带共同构成的“L型”连绵历史肌理，并建立多条连通旧区腹地与人民广场等主要开放空间的低区廊道，作为旧区改造的整体空间格局引导。
上海北黄浦地区整体空间格局示意来源：北黄浦地区保护更新框架研究阶段稿。环人民广场高层集聚区周边可新建高层建筑，其他地区则严格限制新建高层，并应根据周边肌理情况按低层、多层进行高度管控。此外，本轮旧改在黄浦江、苏州河沿线也选取了多个公共活动富集、改造需求迫切的“咽喉地区”，在容量增加的现实开发要求下，采用多种手段严控开发强度与建筑高度。（1）容量统筹转移：苏州河南岸的新昌路片区严格体现区域整体风貌保护意图，通过两个街坊间的开发容量转移，保证位于连绵低区的七街坊不新建高层，延续地区的“T型”成片低区。
上海黄浦区新昌路片区容量转移后的“T型”成片连绵低区示意来源：黄浦一街坊、七街坊旧改规划方案阶段稿。（2）高度梯度递降：苏州河沿线的福建路片区以确保滨水地区历史肌理的延续为前提，适当兼顾开发利益平衡。规划确立了面向苏州河梯度递降的整体建筑高度关系，以管控新建高层建筑选址与具体高度。
上海黄浦区福建路片区整体建筑高度管控要求示意来源：福建路旧改地块城市设计方案研究阶段稿。（3）视线动态模拟：对于以外滩为代表的重要城市界面与公共活动廊道，规划基于城市三维模型数字平台，开展多方案比选，通过多视点、多路径的视线动态模拟，审视新建高层对区域高度格局的影响，确保新建建筑与既有城市界面的连续统一，并塑造外滩第一、第二立面的天际线层次感。
4.2.2空间骨架优化，延续历史街道肌理超大特大城市旧城地区的道路网络往往具有独特的空间特征，是延续历史性城市景观、记录地区发展历程的重要载体，但也存在通行能力不足、网络可达性不完善、开敞空间欠缺等问题。在基本满足现代出行需求的前提下，本轮成片旧改将风貌保护作为交通组织中最优先考虑的因素。在北黄浦片区，规划依托历史道路线型保留城市记忆，传承20世纪30年代路网的规整格网、细密支路等特点，按历史红线宽度或历史建筑轮廓对部分道路进行红线调整，并弹性保留现状街巷作为内部公共通道，延续富有历史感的巷弄命名体系。此外，结合主要慢行交通路径，规划增加广场空间和公共绿地，完善开敞空间系统。
上海北黄浦地区道路网络优化示意来源：笔者根据北黄浦地区保护更新框架研究阶段稿改绘。同时，优化重要历史道路、街巷空间界面。宜人的街道空间尺度所导致的交往方式的多样性也是旧城地区街道特殊活力的来源。对于北京东路、宁波路等风貌保护道路，在道路红线调整的基础上，规划结合沿街历史建筑界面的更新改造，提供与街道尺度、通行需求相协调的步行区域，改善慢行体验。
4.2.3里弄适应性改造，提升住区产品品质里弄建筑融合了中国传统院落式建筑的平面布局与西方联排住宅建筑的布局组织模式，从形制上可分为早晚期旧式石库门、新式里弄、广式里弄等不同类型，总体上可概括为“前天井、后露台、小开间、大联排、坡屋顶”的建筑特征，肌理上具有高密度、主支弄等特点。里弄旧区改造采取对传统形制“先提取、后提升”的思路，首先借鉴了原公共租界工部局于1916年颁布的《新中式建筑规则》中对建筑密度、建筑高度、巷弄宽度等的相关要求，并融合传统与当代的技术和使用需求，保护旧城地区最主要的建筑景象和街坊肌理。（1）建筑形制提升：结合里弄典型模数和当代使用需求，对建造年代较早、建筑质量较差、功能布局脱节的旧式石库门里弄建筑主要采用保留改造、更新改建等方式；对质量普遍尚可的新式石库门建筑、新式里弄采取适度保留、功能置换、局部微更新等方式，适当改造以满足当下需求。改造中，将传统里弄的一开间、两开间合并成三开间，加大住宅面宽；并通过天井合并、拓展等方式扩大院落空间，配套庭院、露台、地下室和阁楼，在延续风貌形象的同时，创造具有市场生命力的里弄住宅产品。（2）巷弄肌理延续：街坊内部延续“鱼骨状”的主支弄历史格局，以“里”为基本居住单元，强化街坊自身风貌特质。早晚期石库门里弄、新式里弄的高宽比一般均在1.5:1以上。结合生活需求和日照条件，改造中适当放宽内部街巷的间距，但仍按照1.5:1的比例加以控制。以北黄浦七街坊为例，规划延续“一主三副”的主支弄历史格局，按“里”为单位组织人行交通，并适当增补宅前宅后的绿化空间，优化巷弄空间尺度。
上海黄浦区七街坊巷弄格局延续示意来源：黄浦一街坊、七街坊旧改规划方案阶段稿。（3）屋顶景观延续：有序布局的里弄建筑形成优美的屋顶景观韵律，在多个尺度形成多样性的屋顶景观组合，是里弄肌理的显著特征和历史城区景观的重要组成部分。旧改中强调保持屋顶景观的复杂性与多样性，形成整体连续的红瓦或青瓦坡屋顶，并合理选择阁楼开窗形式，与周边历史肌理相契合，避免破坏屋顶景观的连续性。
4.3社会维度：促进社会公平与开放共享
4.3.1留改模式创新，稳定社会结构旧城地区富有多样性的社会结构是超大特大城市多元社会活力的集中体现。为了维护原有空间主体的权益，降低旧区改造所带来的社会重构与文化冲突，应在设计与政策层面对目前“人走房留”的成片改造开发模式做出调整，合理控制原住居民的迁出比例，降低回迁难度。位于北黄浦地区的承兴里是本轮成片旧改中“留人留房”的模式试点。旧改中创造性地探索了“抽户改造”的方法，设计上，在居民暂时迁走释放部分建筑空间后，开展成套化改造、增设厨卫、增建面积等工程；政策上，开展公房租赁调整、共有产权等机制创新，最终实现了大部分原住户回搬的旧改目标。
上海黄浦区承兴里主要改造措施示意来源：黄浦区8号街坊旧改更新情况梳理阶段稿。为了适应承兴里长远发展的需求，旧改除了引入青年公寓、适老住宅等功能，也确保其他住宅在建筑改造和使用性质方面预留远期向人才公寓、养老设施转型的可能性。
上海黄浦区承兴里的功能业态转型示意来源：笔者根据黄浦区8号街坊旧改更新情况梳理阶段稿改绘。此外，通过与政府、相关主体及设计单位合作，本轮成片旧改在不同项目中积极沟通按项目设定中小套型比例、租赁住宅配套比例要求的政策可行性，也尝试了沿街市房“上住下商”、里弄租赁住宅“一梯多户”等特色住宅产品设计，从而提高旧改地块对不同人群，尤其是原住居民与青年人群的接纳性，扩大容纳人口基数，促进社会融合。
“上住下商”、中小户型等住宅产品示意来源：上海市城市更新中心黄浦区新闸路—厦门路旧改项目规划实施方案及规划优化建议阶段稿。
4.3.2服务配套完善，空间开放共享里弄街区传统上多呈现“外市内里”的空间格局，临街界面为“上住下商”形式，空间界面相对连续，形成积极多样的沿街功能，具有较强的公共开放性与交往活力。旧区改造中落实“15分钟社区生活圈”，补足空间品质和公共服务的短板。其中，沿街空间延续传统风貌形制，要求建筑贴线建造，还原里弄街道界面。建筑立面进行重点设计，提取并还原历史建筑的主要要素特征，提供高品质的界面形象。鼓励将底层或整体作为商业、办公等公共开放功能，传承生活气息；街坊内部则合理补充服务配套，优化空间环境，消减对弱势人群空间资源的剥夺。以北黄浦七街坊为例，旧改对内部里弄建筑适当抽稀，提供两片集中绿地，通过内部巷弄向公众开放；并复原多栋建筑历史上的公共功能，以现代工艺恢复历史建筑立面的主要要素特征后，作为文化会馆、社区服务、商业休闲等服务配套，为城市提供历史人文底蕴的感知场地和公共服务的特色载体，保证现代烟火气与传统空间模式的共融。
上海黄浦区七街坊公共空间配套设施完善来源：黄浦一街坊、七街坊旧改规划方案阶段稿。此外，改造中还通过逆作法反向开挖地下室，作为停车和商业、生活配套功能，并打造下沉式广场等活力空间，实现对地下空间的集约利用。
5结语新时期上海等超大特大城市的旧区改造实践探索要勇于面对现实困难，尽最大可能处理好保护和发展的关系，从而延续城市文化、彰显城市特色。旧城地区的历史遗存、传统风貌和街区生活功能是在长期的发展中逐渐形成的，旧区改造也应摒弃大规模、运动性的改造方式，以动态长远的眼光，通过精细化、渐进式的规划技术方法，满足人民群众对美好生活的需要。下一步，规划策略探索还需要与政策机制创新更加紧密地结合，在《更新条例》《保护条例》等文件的基础上，进一步总结巩固上海在旧区改造、历史风貌保护等方面的实践经验，支撑旧区改造在制度设计、管理规范、保障机制等方面的不断完善，为新时代超大特大城市的转型发展提供有益示范。详情请关注《上海城市规划》2023年第6期《超大特大城市更新中旧区改造的规划策略探索——以上海市为例》，作者：黄轶伦，上海市上规院城市规划设计有限公司。本文内容仅代表作者观点。