法制审核意见不一致时如何完善协调机制

转自：中国环境网

重大行政处罚决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大行政处罚决定合法有效的关键环节，行政执法机关作出重大行政处罚决定前，要严格进行法制审核。

《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

法制审核制度的确立是全面贯彻依法治国，全面推行依法行政的必然要求，是复杂、重大行政处罚决定作出前的法定必经程序。《行政处罚法》只是规定未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定，这是刚性要求。但对于法制审核机构与执法办案机构对审核意见不一致时如何处理，法律未有规定。国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）指明了解决的总体原则。该意见在（十四）明确审核责任中规定：“……要结合实际，确定法制审核流程，明确送审材料报送要求和审核的方式、时限、责任，建立健全法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时的协调机制……”

按照国务院的意见精神，很多地方明确了协调的机制规定。如，山东省司法厅在重大执法决定法制审核办法中规定，法制审核机构和行政执法承办机构对审核意见无法达成一致的，由法制审核机构报行政执法机关负责人决定。马鞍山市雨山区人社局在法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时的协调机制中规定，法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时，由法制审核部门召开法制审核会商会，会上双方陈述理由，分析证据，研究解决方案。经会商仍不能协调解决的，由法制审核部门将会商结果报主管法制的领导提交局领导集体研究决定。辽宁省生态环境厅在重大行政执法决定法制审核规定中明确，审核意见与经办单位意见不一致的，由双方单位领导认定。仍不一致的，由集体研究决定。不经审核或者未经集体研究不得进入下一程序。甘肃省生态环境厅也在重大行政执法决定法制审核办法中规定，承办机构不同意审核意见的，可以书面申请法制机构复审一次。经复审，承办机构仍不同意审核意见的，应当及时提请行政机关负责人决定。

法制审核意见不一致时的协调机制，目前各地的规定不一而足，概言之，一般就是首先由双方协商，协商仍达不成一致的，报行政机关负责人决定或集体研究决定。为落实好重大行政执法决定法制审核制度，笔者建议：

一是建立完善协调机制。《行政处罚法》第五十七条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。因此，行政执法机关主要负责人是推动落实本机关重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本机关作出的行政执法决定负责。法制审核机构和行政执法承办机构对审核意见无法达成一致的，要明确由哪一机构负责，及时报行政执法机关负责人决定或召开集体会议研究决定审核意见。

二是补充完善审核意见。对经负责人决定或集体研究决定通过法制审核的，法制审核机构要及时修订制作通过审核的法制审核意见并附卷备查；对不通过法制审核的，行政执法承办机构要按照提出的问题进行修改完善后再次报审，经法制审核机构审核同意后出具通过的审核意见，从而符合《行政处罚法》第五十八条第一款“未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”的刚性约束规定。

作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队