【台岛夜话】日本对台政策应回归到“七二年体制”

作者萧衡钟(华中师范大学台港澳与东亚研究中心研究员)

自1972年中日建交后，台日之间的互动乃遵循日本理解并尊重一个中国原则的立场，以非官方的民间层次往来为关系定调，在不损及日本自身利益以及不刺激中国大陆为原则下，建立起所谓的“七二年体制”，并以此为原则与台湾地区进行着非正式与非官方的关系，而民间的经贸往来则始终热络活跃。

就连喊出“台湾有事就是日本有事”、于日前遇刺身亡的安倍晋三，于担任首相期间也是以中日关系的熟络为主轴、为中日关系的正常化而努力，其任内在对台政策上谨守“七二年体制”的分际，于卸任首相后才一改以往对两岸的态度。故日本于“后安倍时期”应尽力排除右翼势力的鼓动，在对台政策上回归到“七二年体制”，避免在“核心利益”上触及中国大陆的红线。

“七二年体制”的异化

过去，日本的中国政策里，非常明显的一项特色是始终采取政治与经济分离的原则来处理有关两岸之间的事务，秉持不要刺激中国大陆的一贯态度，经贸上仍维持与台湾地区正常且密切的往来，如何在不损及日本自身权益的情况下，既不得罪大陆又能兼顾对台湾地区保持经贸往来的优势，至今仍然是日本对外关系上的一大课题。

除了经济议题外，包括在诸如钓鱼岛主权、台日互访官员与议员层级等事例上，都是容易刺激中国大陆的，尤其在近年高涨的“台湾主体意识”下，走向“联美亲日、抗中保台/独台”的台湾民进党当局有意识地与大陆做切割也影响到了日本政府，因此，严格来说，在台日之间各个面向的交流上要做到完全与政治分离是很困难的事。

特别与美国雷同的是，日本对台的政策制定也有其“准官方但非正式活动”的一面，这亦是日本政策制定过程中的一个关键因素，这些“准官方但非正式活动”包括台日政党领导者与议员、工商企业领袖、知识舆论份子、媒体等，其中，双方的议员交流便是最为明显的“准官方但非正式活动”。

包括喊出“台湾有事就是日本有事”的前首相安倍晋三，其提出这项看法时的身份，也是以日本的国会议员来发声的。此外，像是在安排并协助接待台湾当局现任或卸任高层官员及议员访日的行程上，日本国会组成之“日华关系议员恳谈会”也是一个积极响应者。

因为在一个中国原则下，日本无法与台湾地区有正式往来的官方关系，对台关系势必得另辟门径，日本国会议员及诸多“准官方但非正式活动”即扮演此重要角色，成为日本对台关系中的特色之一，台日议员的关系甚至比美台议员之间还要紧密。

日本国会亲台议员对日本决策的影响

日本是采取“三权分立”体制的议会内阁制国家，战后的“日本国宪法”确立了日本“国会中心主义”的政治体制，使日本的国会、内阁、外务省、政党(主要指执政党)都拥有一定的对外决策权，日本国会议员虽然不是日本对外政策的直接制定者和实施者，但其在日本政治生活中处于基础地位，是国会与政党、内阁、省厅之间的“中介者”与“沟通者”。

因此，日本国会中的亲台议员在政府对外决策及中日关系、台日关系上扮演了重要角色，具有独特的政治色彩。近年来,为了遏制中国大陆崛起、推动日本的“正常国家化”，日本国会亲台议员频频在台湾问题、钓鱼岛主权争端等关键问题上挑起事端，恶化中日关系氛围、使中日关系复杂化。总的来说，日本国会中的亲台议员具有非官方性、跨党派性、组织性、秘密性与两面性等特点。

其中，非官方性这一点在日本对台关系的决策上表现得最为突出。日本内阁及其领导下的省厅部门是行使外交权的直接行政机关，但是，当日本政府与某一国家或地区没有正式外交关系、或因故不能与该国或者地区进行正面沟通时，政府色彩并不浓厚的日本国会议员往往能够发挥日本行政当局外交渠道发挥不了的沟通作用。

中日关系正常化之后，台日之间的往来不再通过“官方”渠道，改经由新设立的日本“财团法人交流协会”与台湾“亚东关系协会”进行，继2017年1月1日“财团法人交流协会”更名为“公益财团法人日本台湾交流协会”后，“亚东关系协会”亦于2017年5月17日更名为“台湾日本关系协会”，双方在既有的交流架构下继续推动台日各项交流。

但这两个机构因属“民间机构”性质而难以在政治敏感度高、时间效力较强的问题上发挥及时、有效的沟通作用，因此，拥有所谓“非官方”身份的日本国会亲台议员就成为了日本与台湾地区政界之间信息传递与间接接触的桥梁，这些日本亲台议员一般以私人或/非官方的名义窜访台湾，或者选择在议员办公室会见访问日本的台湾政界人士，以彰显其所谓“非官方”的身份。

对此，日本前海上自卫队护卫舰队司令官金田秀昭有一个经典说法，他把台日之间这种“非官方性”的沟通方式称为“介于一轨的纯官方和二轨的纯民间之间方式”。

此外在秘密性上，除了部分高层干部之外，日本国会议员基本上不对外公开自己的亲台身份。照理说，议员报酬来自国民税金，其政治活动理应让国民知晓，然而事实并非如此，像是“日华关系议员恳谈会”自成立以来从未向外公开过其成员名单，甚至其运作也一直处于“密室政治”状态。

日本对台政策应回归“七二年体制”下的精神与现实

自1972年中日关系正常化以来，日本政府为配合中国大陆，以在传播媒体、教育等各方面皆刻意忽略台湾的报导及认识的渠道，1990年代以前，除了台湾留学生在日本所发表的学术研究之外，日本几乎不见台湾文化、历史研究之著作，直至1990年代起才渐有增多之势。

这是因为在“七二年体制”下，日本政府“中国优先”的态度自然也影响到了日本人对台湾地区的认识依据，尽管过去每年都有上百多万的日本人因观光或工作需要造访台湾地区，但因台湾周遭国际环境的敏感和复杂，关于台湾的现状及台湾面临的诸问题，日本都是以一个中国原则为前提，采取“先中国大陆、后台湾地区”的取舍态度，将台湾问题置于中国问题之下，这才是“七二年体制”的精神。

其实，日本在“七二年体制”下“先中国大陆、后台湾地区”的态度，如果从其国家利益的角度来看也并非不能理解。台湾尽管处于战略地位之要角，但日本若想实现成为政治大国的理想，势必也得有联合国安全会常任理事国之一的中国大陆的支持及合作，持续与中国大陆发展友好关系是必须的，亦有助于摆脱日本长期以来依附美国的形象。

而中国大陆天然资源丰饶和广大的市场，也是长期仰赖进口的经济大国的日本所需要的。因此，在右翼势力“中国威胁论”的影响下，日本固然畏惧在改革开放和经济实力迅速增长而崛起的中国大陆可能带来的威胁，同时也想在不影响自身利益的情况下顾及台海安全及与台湾关系的经营，自然势必得有所取舍，采取与回归到“先中国大陆、后台湾地区”的态度和正途，实乃基于对现实考虑的“理性选择”与必然走向。

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