邹鲲：建立多元化纠纷解决机制，以适应碳排放权交易的复杂性和专业性
转自：中国环境网
邹鲲 北京中伦（武汉）律师事务所合伙人
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，要完善中国特色社会主义法治体系，并对深入推进依法行政提出了具体要求。围绕法治在中国式现代化进程中的重要意义，特别是执法监管过程中存在的实际问题，记者近日采访了北京中伦（武汉）律师事务所合伙人邹鲲。
中国环境报：法治是中国式现代化的重要保障，党的二十届三中全会对深入推进依法行政提出了明确要求。请您谈谈法治在中国式现代化进程中的重要意义，特别是在生态环境治理领域，依法行政起到了哪些关键作用？
邹鲲：法治被视为中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。全面依法治国不仅是法治建设的要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要手段。在生态环境治理方面，依法行政是确保有效治理的关键。法治为生态环境保护提供了明确的法律依据和执行标准，使得环境治理工作更加系统化、规范化。通过法律手段，可以更好地规范企业和个人行为，保护生态环境。在生态环境治理中，法治不仅提供了治理的框架，还确保了政策的执行力和公正性。例如，通过环境法律法规的实施，可以有效地监督和管理环境污染行为。
以《长江保护法》为例。《长江保护法》作为我国第一部针对特定流域的立法，标志着长江保护进入全面法治治理新阶段。一是明确责任，明确了各级政府及相关部门在长江生态环境保护中的职责，要求建立健全长江流域生态环境保护和修复的协调机制；二是规范行为，对长江流域的水资源利用、水污染防治、生态保护与修复等方面进行了严格规定，限制了污染企业的排放标准，强化了对违法行为的处罚力度；三是促进整改，法律实施后，沿江各省市加大了对污染企业的整改力度，关停了一大批污染严重的企业，有效改善了长江的生态环境。
中国环境报：《决定》提出要推动行政执法标准跨区域衔接。针对生态环境领域存在的“同案不同罚”问题，您认为应从哪些制度层面入手，推动跨区域执法标准的统一与衔接？
邹鲲：针对这个问题，我认为可以从以下几个方面入手：
一是统一和完善法律法规，对现行的生态环境保护法律法规进行整合和修订，消除不同法律之间的冲突和差异。
二是建立区域联席会议制度，定期召开区域联席会议，讨论和解决跨区域环境执法中的问题，统一执法标准和程序。
三是实施标准化执法程序，推广标准化的执法程序和文书格式、优化裁量基准，确保不同地区执法的一致性。
四是加强执法人员的培训与交流，定期对执法人员进行培训，提高他们的法律素养和执法能力。鼓励不同地区的环保执法人员进行交流学习，分享执法经验和做法。
五是强化执法监督和问责，加强对环境执法活动的监督，确保执法公正、公开。对执法不公、同案不同罚的行为进行严肃问责，确保法律的严肃性和权威性。
六是鼓励社会参与和公众监督，提高社会对环境保护的关注度。建立和完善公众投诉和举报机制，让公众成为监督环境执法的重要力量。
中国环境报：《决定》中提到要完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度。在生态环境领域，如何细化并完善行政处罚的裁量权基准制度，以确保执法既有力度又不失温度，既严格保护生态环境，又避免过度执法？
邹鲲：在细化与优化行政处罚裁量权基准制度上，我们应当采取多维度、系统性的策略，以确保执法的公正性、合理性和透明度。
首要之务在于确立清晰明确的裁量基准框架。根据不同环境违法行为的特点，制定详细的裁量规则，包括违法行为的性质、情节、后果等因素，尽可能将裁量标准量化，避免畸轻畸重的裁量结果，为执法人员提供明确的处罚幅度和标准。
构建科学合理的裁量分级系统同样至关重要。根据违法行为的严重程度，将违法行为分为不同等级，并为每个等级设定相应的处罚标准。在裁量时充分考虑违法行为的情节轻重，包括违法次数、持续时间、影响范围等。
增强裁量过程的透明度与公开性是提升公众信任的关键一环。公开裁量依据，将裁量基准和规则公开，接受社会监督，确保执法的透明度。记录裁量过程，要求执法人员在裁量过程中详细记录考量因素和决策过程，以便事后审查和监督。
重视执法人员的专业素养提升与实战指导也不容忽视。通过定期培训与裁量规则解析，不断提升执法队伍的综合素质与执法能力。此外，发布具有指导意义的典型案例，为一线执法人员提供鲜活的裁量参考，促进执法实践的统一性与规范性。
实施灵活的裁量基准动态调整机制同样重要。需定期对裁量基准的合理性与适用性进行评估，根据社会变迁与执法实践的新情况、新问题，及时作出调整与优化。同时，积极听取并回应社会各界的意见与建议，确保裁量基准始终贴近实际、符合民意。
最后，保障当事人的合法权益是行政处罚工作的基本原则。在涉及重大利益的处罚决定作出前，应赋予当事人充分的听证权利，确保其在法律框架内有权陈述意见、进行申辩。
中国环境报：党的十八届三中、四中全会都强调了完善行政执法与刑事司法衔接机制的重要性。《决定》也要求完善行政处罚和刑事处罚的双向衔接制度。在您看来，生态环境领域“两法衔接”存在哪些不足？如何更有效地实现“两法衔接”？
邹鲲：在生态环境领域，“两法衔接”存在的不足主要包括信息共享不充分、证据标准不统一、责任追究不明确以及专业能力不足等。
为了更有效地实现“两法衔接”，我们可以从以下几个方面入手：一是建立信息共享平台，实现案件线索、证据材料等信息的高效传递。二是统一证据标准，制定操作性强的证据转换规则。三是明确责任追究机制，对不移送或者错误移送案件的行为进行责任追究。四是提升专业能力，加强对行政执法人员的刑事法律知识和技能培训。五是强化协作机制，建立联席会议制度，实现行政执法与刑事司法机关的同步介入和联合调查，确保公安机关“提前介入”制度落地有效。
中国环境报：随着碳排放权市场交易的发展，涉碳纠纷案件将增加。您认为碳排放权交易案件有哪些独特的法律特征和争议焦点？应如何准确适用现有法律框架，并探索创新性的法律适用方法？
邹鲲：碳排放权交易案件具有跨部门法律适用、权利性质特殊、市场机制以及国际化程度高等法律特征。其争议焦点主要集中在碳排放权的法律属性、配额分配的公平性、交易规则的合规性以及监测报告与核证等方面。
为了准确适用现有法律框架并探索创新性的法律适用方法，我们可以：
完善立法：对现有环境保护法律进行修订，明确碳排放权的法律地位和交易规则；出台相关司法解释，明确碳排放权交易案件的法律适用问题。
加强行政指导：由政府部门出台指导性文件，明确碳排放权交易的具体操作流程和监管要求。
建立多元化纠纷解决机制：建立包括调解、仲裁在内的多元化纠纷解决机制，以适应碳排放权交易的复杂性和专业性。
此外，也利用大数据、区块链等技术手段，提高碳排放权交易的透明度和效率。
中国环境报：作为资深环境律师，面对生态环境治理的新挑战，您认为在依法行政方面有哪些创新性的路径或举措值得探索？
邹鲲：完善生态环境法律法规体系，涵盖环境保护、资源利用和管理、生态修复等领域，确保有法可依。对现行法律法规进行梳理，消除法律之间的矛盾和冲突。
加强法律法规的实施与监督，明确各级政府和部门的生态环境执法职责，确保责任到人。同时，建立健全生态环境法律法规实施的监督机制，对执法行为进行监督和评估。
提高执法能力，利用现代信息技术，如遥感、大数据、无人机、污染源自动在线监控平台等，提高执法的准确性和效率。坚持公正文明执法，严格遵守法定程序，保障行政相对人的合法权益。提高执法透明度，主动接受社会监督。
推动公众参与，通过依法公开环境信息保障公众的环境知情权。在制定环境政策和法规时，通过听证会、座谈会等形式，广泛听取公众意见。
强化法律责任。对违反生态环境法律法规的行为，依法严格追究法律责任。建立健全生态环境损害赔偿制度，对造成生态环境损害的行为，依法进行赔偿。
此外，要强化政策引导与激励。制定和实施绿色政策，引导企业和个人采取环保行为。通过税收优惠、财政补贴等激励措施，鼓励企业采取环保技术和生产方式。