【评论】增发万亿国债意义重大，但不意味着中央财政将大幅宽松
2023年10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元，主要用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程等八个方面。
本次增发国债一定程度上超出市场预期。虽然此前市场对于发行特别国债有一定预期，但由于三季度经济增速超过各方估计，增发国债预期已经显著降温。本次增发国债1万亿元，但作为特别国债进行管理，这在历史上还属首次。此前增发国债要么是一般国债，要么是特别国债，未出现过此种发行安排。虽然增发国债按特别国债进行管理，但从本质上来说仍属于一般国债。主要是因为，本次增发国债计入财政赤字，由“第一本账”（一般公共预算）进行核算。而特别国债不计入财政赤字，由“第二本账”（政府性基金预算）进行核算。
本次增发国债之所以发行普通国债，但按特别国债进行管理，可能有以下两点原因：一是专款专用。一般来说，发行普通国债的目的主要是为了弥补财政收支缺口。而本次发行国债的目的是用于灾后恢复重建等特定用途，与特别国债发行目的相似。因此，按照特别国债进行管理有助于规范资金用途。二是避免发行特别国债。此前市场一直预期中央将发行特别国债。特别国债通常是为了支持特定用途（例如1998年补充商业银行资本）或者是应对重大突发事件（例如2020年应对新冠疫情）。而当前并无特别问题需要解决，且三季度经济已经显现回升态势。因此，目前并没有发行特别国债的必要，也不希望让市场过度解读，传递负面信号。
虽然本次增发国债规模不大，但仍具有重要意义，主要体现在以下几个方面：一是稳定明年经济增长预期。由于国债从发行到形成实物工作量需要时间，因此本次增发国债对经济大部分的效果将体现在明年。虽然三季度经济数据超出预期，但当前国内需求不足问题依然突出，市场信心仍然偏弱。再加上全球经济形势开始转弱，预计明年出口将面临挑战，经济下行风险尚未解除。国际货币基金组织10月10日发布最新一期《世界经济展望》报告，预计2024年中国经济增速仅为4.2%。增发国债有助于提振市场信心，夯实明年经济增长的基础。通过增发国债可以更好地发挥乘数效应，带动民间投资恢复增长。尤其是在当前大国博弈加剧的背景下，保持一定的经济增速对于提高对外资的吸引力至关重要。本次增发国债突破赤字率的限制也体现了决策层稳增长的决心，预计明年经济增速目标不会低于5%。
二是化解地方政府债务风险。当前地方政府债务问题仍然突出，部分地区财政情况不容乐观，财政面临较大压力。虽然本次增发国债严格限定资金的使用用途，但从本质上来说仍然增加了地方政府可用财力。地方政府可以将节省的财政资金重新调整用途，对于缓解地方财政负担、防范化解债务风险具有积极意义。此外，本次增发国债全部安排给地方也体现了中央对于地方财政情况的关注。预计未来会向地方调拨更多资金支持地方政府化解债务。再加上今年以来各省市已发行超过1万亿元特殊再融资债券，有助于进一步降低地方政府债务风险，改善市场预期。
三是优化央地财权事权分配。近年来地方政府债务持续扩张，其主要原因之一是财权与事权不匹配。本次增发国债还本付息均由中央承担，资金主要用于灾后恢复重建等领域，本质上相当于中央承担了原本由地方承担的一部分事权，这说明当前决策层在化解地方债务风险时不仅关注存量债务问题，而且已经开始从根源上解决这一问题。从趋势看，未来中央有望分担更多地方事权，以进一步减轻地方财政压力。
四是中央加杠杆有望成为重要抓手。此前诸多观点认为，考虑到地方政府债务负担已经较重，中央政府债务水平较低，应该加杠杆以提振经济，化解地方政府债务风险。然而，决策层对于中央加杠杆问题一直较为谨慎。长期以来，中央政府杠杆率一直维持在较低水平。国家金融与发展实验室的数据显示，2023年第一季度中国中央政府杠杆率仅为21.4%，大幅低于发达经济体平均水平。虽然本次增发国债规模并不大，但是突破了3%的赤字率，显示决策层在中央加杠杆的态度上有所改变。明年预算赤字率大概率要继续突破3%，以支持经济增长。
虽然本次增发国债突破了3%赤字率的限制，但并不意味着未来中央要大幅加杠杆。一方面，中央财政潜在支出压力仍然不低。未来中央财政的支出压力主要体现在两个方面，一是人口老龄化问题。2022年，中国社会保障和就业以及医疗卫生与计划生育支出占GDP的比重仅为22.7%。大幅低于发达经济体。美国2022财年联邦政府支出为6.27万亿美元，其中社会保障支出为1.21万亿美元，医疗保险支出9748亿美元，两者合计占联邦政府支出的比重为34.9%。2023年，中国60岁以上人口占全部人口的比例超过20%，已进入中度老龄化社会。随着人口老龄化问题愈发突出，社会保障和医疗保险支出占财政支出的比重将越来越高，需要中央财政加大支持力度。二是应对各种不确定性。当前，全球经济环境和地缘政治环境复杂多变，不稳定、不确定性因素明显增加，需要留有足够的政策空间应对不确定性。
另一方面，稳通胀仍是重要目标。诸多观点在提倡中央大幅加杠杆时鲜有观点提及货币政策的问题。为了避免利率水平大幅上升，当中央加杠杆时往往需要货币政策配合以完成国债的发行，而这势必要发行更多的基础货币。如果中央大幅加杠杆，基础货币投放也要大量增加，容易引发通胀上行并超出目标水平，人民币汇率也将面临更大压力。因此，虽然本次增发国债显示决策层对于中央加杠杆态度有所转变，但这也并不意味着将大幅加杠杆。未来中央加杠杆的力度仍将根据具体经济形势相机抉择。无论是宽财政还是宽货币最根本的目的是熨平经济波动，阻断负反馈循环，而并非是为了作为促进长期经济增长的手段。经济可持续增长仍依赖于经济新旧动能转换以及经济结构转型升级。一旦经济恢复至潜在经济增速以上，宽松政策也将及时退出。
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