面对“任性”气候 超大城市何以“韧性”？
转自：成都日报锦观
面对“任性”气候超大城市何以“韧性”？
编者按
在气候变化背景下，高温、暴雨、台风等极端气候事件正向着常态化方向发展，更热、更旱、更涝的“任性”气候给城市和居民带来了新的考验。
城市安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户安宁，是最基本的民生。这样的大趋势下，城市应如何提升安全韧性？成都作为公园城市示范区，如何建设“韧性城市”？“平急两用”基础设施如何有效补齐超大城市应急能力建设短板？带着这些问题，本期《锦观智库》采访成都市规划设计研究院副院长唐鹏。
精彩观点
1“韧性城市”的引入更新了长久以来的被动式防灾理念，强调超大城市通过系统性的要素整合，“软件”与“硬件”的协同发力，获取主动适应变化的能力。
2成都要发挥公园城市示范区建设的职责与担当，通过夯实一张公园韧性本底，打造一批公园韧性社区，创新一条公园城市治理路径，全面提升有公园城市特色的超大城市安全韧性治理能力。
3“韧性城市”作为超大城市安全发展新范式，通过健强抵抗力，筑牢第一防线；提高吸收力，减弱外部冲击；强化恢复力，维持城市功能运转；统筹转化力，实现灵活应对，在风险的全生命周期治理中持续发力。
4“平急两用”公共基础设施将超大城市“平时”与“急时”两类需求结合在一起，“平时”重点保发展，“急时”重点保安全。
在风险全生命周期治理过程中
“韧性城市”不断发挥作用
锦观智库：在气候变化和城市化的双重压力下，超大城市在发展和运行过程中,各类“黑天鹅”事件频发，对城市安全和经济发展构成严峻挑战。超大城市作为落实总体国家安全观和维护区域社会长期稳定的重要基石和治理单元，面临的主要风险有哪些？为应对风险，全球超大型城市积累了哪些经验？
唐鹏：超大城市显现出的风险复杂性，主要表现在以下三个方面：
一是风险多重交织。传统灾害与新兴危机并存，风险多重交织。随着全球变暖，极端天气频繁来袭，洪涝、高温时有发生，信息安全、供应链危机等新风险日益涌现，不断拓展超大城市的风险内涵和外延。
二是风险非线性演化。相较于一般城市风险的线性演化，超大城市高度关联的生产生活空间使得风险演化链条更为复杂，使得局部故障也会“牵一发而动全身”。
三是风险治理难度升级。人口高密度、高异质性、高流动性等特征带来诸多治理难题，此外，复合化风险与条块化管理的不适应，也成为超大城市风险治理普遍面临的长期挑战。
正如2012年纽约“桑迪”飓风让公众直面超大城市风险的复杂性，飓风引发海水倒灌，导致城市内部因内涝大规模断水断电，随后引发通信、交通、能源危机，继而酿成社会层面恐慌，进一步加剧供应链失控和治理难度。
为有效应对风险，展现更积极的大城担当，“韧性城市”作为城市安全发展新范式，被广泛纳入全球各大国家治理体系，也随之进入大众视野。安全韧性曲线的理论研究表明，在风险全生命周期治理过程中，韧性城市通过释放“四个力”持续不断发挥作用。
一是抵抗力。抵抗力是检验城市韧性程度的第一标准，也是第一防线。风险前期通过提升标准、健强基础设施，可以有效防范和化解一定程度内的风险。东京以地下街道、地铁出入口等内涝高风险设施为重点，推进为应对1小时75毫米降雨量的排水设施改造，防止因瞬时降雨导致的内涝发生。
二是吸收力。系统通过吸收外界冲击和扰动，可以在风险早期减轻影响和损失。“水城”鹿特丹涉水政策的演化是认知吸收力的生动实践，在《水计划1.0》提出刚性防御措施基础上，《水计划2.0》从依赖加固和抬升堤坝转变为给河流足够的空间，通过拓展蓝绿空间吸收适应水冲击，增强城市对极端雨水的呼吸吐纳能力。
三是恢复力。纽约针对通讯、能源、电力等基础设施进行冗余性和模块化建设，可以在灾后较短时间迅速启动，阻断风险蔓延扩散，维持城市功能正常运行。北京提出在城市空间引导分布式、组团化的布局，并提高分区域独立运转的条件，做好备份安排，支撑城市系统快速恢复。
四是转化力。灾时通过资源合理调配，“以空间换时间”“以时间换空间”，提升城市系统应对不确定性的能力。东京的“韧性邻组”建设将全家、罗森在内的品牌便利店、超市纳入城市“第四基础设施”，可在灾时灵活转化为保障应急物资动态储备与分发的场所，以较低的代价保障供应链稳定。
转变被动式防灾理念
“软件”与“硬件”协同发力
锦观智库：习近平总书记在上海考察时提出，“全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”，为超大城市建设人民城市，把高质量安全发展落到实处指明了具体方向。“韧性城市”建设在硬件和软件方面具体包括哪些？成都等5城入选首批联合国“创建韧性城市2030”试点城市，成都如何进一步建设“韧性城市”？
唐鹏：“韧性城市”的引入更新了长久以来的被动式防灾理念，强调城市通过系统性的要素整合，“软件”与“硬件”的协同发力，获取主动适应变化的能力。
硬件方面，把握超大城市风险耦合规律，统筹搭建韧性功能体系。一是打造“多源备份、互保互济、灵活适灾”的关键承灾系统，提高建筑、生命线系统等城市“硬件”防灾性能，阻断超大城市风险演化链条，强化城市工程韧性。二是打造“多通道、多方式、多主体”的供应链系统，依托具备仓储功能的新零售商业空间构建30分钟物流圈，最大程度保障超大城市物资的稳定供应。三是打造“有余量、有弹性、精细化、人性化”的应急系统，包括应急医疗系统、应急救援系统、应急避难系统，提升应急响应效率。
软件方面，一是智慧赋能，提效能。充分应用新科技、新技术，加快推动风险感知系统建设。通过大数据、信息化手段，提升风险评估和科学决策能力。二是制度赋能、补短板。立足超大城市治理短板，构建更为弹性、灵活、高效的多层次治理体系。完善机制体制建设，推动数据开放共享、部门互联互通，决策精准迅速。三是社会赋能，促行动。加强政府、社会力量、市场等多元主体的协同配合，实现利益共享与风险共担，形成通力合作的局面，筑牢安全治理防线。
随着公园城市示范区建设的纵深推进，成都进入能级位势持续上升、发展方式调整转型、城市治理深化变革的关键时期，需要更好地统筹城市安全与发展，发挥公园城市示范区建设的职责与担当，让市民群众共享公园城市建设成果，全面提升有公园城市特色的超大城市安全韧性治理能力。
一是夯实一张公园韧性本底。发挥公园城市建设的先手优势，持续完善城市生态系统，形成天然韧性屏障。并构建城园相融、组团嵌套的城镇空间格局，打造更有机、更联通的韧性本底，有效吸收和减弱外部冲击。构建“8+N”的通风廊道，引风入城，缓解雾霾和热岛效应，提升应对极端气候的主动适应能力。
二是打造一批公园韧性社区。作为公园城市细胞工程和筑基工程，未来公园社区是形成城市未来竞争力的微观单元。结合未来公园社区建设，以15分钟幸福美好生活圈为依托，推动公共卫生哨点、综合基层救援、临时应急避难场所、应急物资动态储备等设施层级向社区下沉，强化韧性社区“风险早感知、风险早行动、风险有去处、风险有储备”的多场景应对。
三是创新一条公园城市治理路径。成都创造性提出以“智慧蓉城”建设为牵引，以“微网实格”为载体，提升城市善治、智治、细治效能。坚持以“智慧蓉城”和“微网实格”互为支撑，智慧治理与社区治理互构互嵌、“城市大脑”与“社区微脑”互联互通，创新探索超大城市治理的新路径。
“平时”重点保发展
“急时”重点保安全
锦观智库：我国提出推动“平急两用”公共基础设施建设，是提升城市韧性、推动城市安全治理能力现代化的重大举措。这类基础设施如何有效补齐超大特大城市应急能力建设短板，更好统筹发展和安全问题？在城市规划建设中，建设“平急两用”公共基础设施，有哪些注意事项？
唐鹏：早在2021年，在中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中，“平急两用”概念就已被提出。在超大特大城市建设“平急两用”公共基础设施，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是增强城市安全防力和应急调配能力，推动城市高质量发展的重要举措。
“平急两用”公共基础设施建设，一方面要坚持“宁可备而不用，不可用时无备”的原则，全方位开展城市韧性评估和“平灾”“平赛”“平假”等应用场景分析，有效补齐超大特大城市应急能力建设短板，满足“急时”应急隔离、物资保障等需求；另一方面要与城市旅游居住、物流仓储等功能设施紧密结合，“平时”能够服务生产生活，用作旅游、休闲等。
“平急两用”公共基础设施将超大城市“平时”与“急时”两类需求结合在一起，“平时”重点保发展，“急时”重点保安全。规划建设过程中既要在空间上守住底线、留有余地，又要在时间上应对风险变化、做好预案；不仅要考虑“平时”和“急时”功能的兼容性，更要考虑“平时”和“急时”功能的可快速转换性，在规划设计阶段就融入平急功能复合及可转换设计理念，提升快速转换能力。同时要注重“存和增”的关系，积极盘活，合理新增，充分考虑权属关系，保障群众权益，通过对空间资源的优化配置和空间资产的有效运营来提升区域价值。
成都日报锦观新闻记者陈仕印