分税制改革三十年 贾康称七月三中全会或有重大看点
贾康：财政部财政科学研究院前院长
7月份这次中央全会上将有指导深化改革（而且一定是配套改革）的文件，内容会非常丰富，但中央前面的口风，已经有特别提到的“谋划新一轮财税改革”，显然这样一个单独点出的财税改革，又会作为这一轮发力推进全面改革、打开新局面的先行军和突破口——这个逻辑关系在中国改革前面几十年的历程中间，已经有过非常清楚的表现。
现在简要勾画一下：这个重大的契机是出现在小平同志南方谈话（我们一般称为“南巡”）这一被老同志称为他有生之年的“天鹅之舞”之后，很快确立了社会主义市场经济的改革目标模式，跟着他点将镕基同志主持经济工作，紧锣密鼓准备了1994年1月1号推出的分税制配套改革。
这个改革是为市场经济打造间接调控体系的一个带有里程碑意义、突变式特征的重大改革。
现在总结可以说，它使前面的“行政性分权”终于转变为和市场经济的运行逻辑内洽的“经济性分权”。
今年分税制改革走过第30个年头了，有很多纪念和评论的文章，但我比较直率地说，我接触到的这些文章和信息中，能说到问题关键之处的不多，很多是停留于表面或某个侧面。
比如，讲到分税制改革，直到现在很多人士（包括体制内一些有影响的人士）主要强调1994年分税制正确处理了中央和地方的关系，带来了“提高两个比重”的效果，解除了中央财政面临的困难局面，认为这是它最主要的功绩。这样的说法当然事实本身正确，但远非全面。
我所强调的1994年改革里程碑的意义，它所正确处理的、排在第一位的，应该是政府和市场（市场主体）或者说政府和企业的关系。这个基本经济关系被总书记称为我们改革的核心问题。
在政府和企业、中央和地方关系正确处理的同时、还有现在看得越来越清楚的，是把各级政府（我们可以称为公权体系）和作为自然人的纳税人（就是所谓公民）的关系，也纳入了理顺经济关系的基本框架，是三位一体地把前面三种经济关系改变到适应市场经济基本逻辑、客观要求的结合状态。
最简单地说，1994年的改革在政企关系方面，是终于推进到了所有的企业都不讲经济性质、不论大小、不问所谓官本位阶梯上的行政级别，也不看隶属关系，首先是税法面前一律平等。这就是划出了各类企业公平竞争的一条起跑线，对于整个改革深化当然是居功至伟。以后国有企业和非国有企业的跨隶属关系、跨行政区划的兼并重组，要素的充分流动，国有企业行政级别的淡化，所有这些深化改革的事情，都得到了一个大体制框架的前提条件。
这么多年下来，分税制的改进方面，容易做和一些看得很准的事情，都做了，都值得充分肯定，但仍然还遗留着改革攻坚克难的任务。
这方面如果讲主要问题是什么，在我接触到的所有的文件、文字材料、研究文献里，实话实说一般人很少指出、但我愿意强调的代表性主要问题，是我们必须正视一个基本现实：
一直到现在，中国省以下的分税制并没有真正落实。省以下是什么样的体制状态？我们很多年以前就开始收集的、现在为止能拿到的所有省以下财政体制文件，非常清楚地表明，可分为两种情况，一种是在沿海、中部一些代表性的很有影响的省级行政区，文件上直接表述为省以下不搞分税制，是实行总额分成，这是传统财政体制的一种比较典型的代表形式；另外的一种，是不少地方都说省以下比照中央和省之间的分税制，我们也搞分税制，但实际上看一看是怎么分呢？地方拿的主要财力的大头是共享税，当然也有一些地方税种，它们是按税种分成——
在地方各个层级之间怎么分成？三十多个省级行政区（也包括计划单列市），在中国的省以下，实际形成的是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的财力分成制，这总体而言跟传统体制下我们知道会产生种种扭曲和弊病的情况大同小异。
所以，对这些年人们不断抨击的基层财政困难、隐性负债，还有“土地财政”短期行为，这些在地方政府层面表现出来的问题，就要有一个基本判断，它的成因怎么看？
有人说1994年的分税制重启了中央集权，所以，造成基层财政困难等等问题，而我认为这是陷入了严重的认识误区。
1994年以后如果存在上述提到的三大问题，它主要的制度性成因，就紧密联系着省以下的分税制迟迟不能够到位。
本来分税制应该是跟统一大市场建设相对应，横向到边、纵向到底贯彻落实的，然而恰恰是这么多年来，这个过渡中想实现的落实不能达到，过渡态变成了凝固态，地方层面的实际的分成制，在很大程度上可以解释为什么演变出前述的三大问题。
这一轮深化改革，我认为要解决的最现实的问题，就是怎样与二十大关于构建高水平市场经济体制的要求相匹配，真正实质性地深化财政体制和财政税收的配套改革，来使分税制在中国解决省以下迟迟未能落实的问题。
理顺体制关系，即中央和地方各级政府间理顺财政体制这个问题，显然是问题导向下针对着前面所说的基层困难、隐性负债、土地财政短期行为这些方面的问题，越来越带有燃眉之急必须解决的特点了。各个方面都在抨击这些问题。
怎么解决？肯定还是要以制度建设、制度创新为纲。这个轨道上要有一系列能够真正对症下药的解决方案。中央给予的指导也比较清晰：如果说，有了各级政府政权，后面跟着的要解决的，就是合理设定他们的事权，施行政府职能转变，使职能合理化。
文件规定就是要实际上形成事权的一览表和对应着事权的支出责任明细单。
最简单地说，比如义务教育，中央和地方共同承担，最后支出责任的落实，在上海、北京这样的地方，中央可能只承担10%，而到了西藏、新疆等欠发达地区，中央要承担90%，甚至95%。这些支出责任都已经清晰量化了，就是对接操作了。
三中全会进一步深化改革，在这样的基础之上，应该进一步把这种事权的合理化设计推到全面覆盖，使所有应该覆盖的事权都应该有一览表和对应的支出责任明细单。
这么多年，中国的地方税体系还没有成型，没有一个总体上看着有一套规范设计的地方税体系。这实际上跟前面说到的中国省以下没有进入分税制状态，是同一个问题的两种表述：没有一个成型的地方税体系，何谈省以下分税制的落地？
看起来是技术性的税制改革任务，其实牵一发动全身，又联系到我们整个体制的深化改革。
动真格的一些事情，在这里就表现出难度来了。比如我们考虑中国地方税体系建设，首当其冲的是什么任务？应该讲就是多年来中央态度非常明确、方向上指出要建立的房地产税。
2021年8月间政治局会议特别强调要发力推进共同富裕，这时就特别看重了房地产税在二次分配、即再分配这个环节上面促进共同富裕的功能作用。
但后来由于当年年底中央指出了“三重压力”，而跟着的基本取向上明确地说凡是收缩性的政策都审慎考虑，其后财政部就明确公布，新的年度2022年，不考虑房地产税改革试点扩围的动作了。到了2023年，全年我们都紧张地看着怎样能够把经济运行维护在合理区间，也没有能够得到正面讨论这个房产税改革扩围的时机。那么在今年这段时间里，也显然还没有正面考虑推出房地产税改革试点扩围的时机。
但到了7月，三中全会文件指导的，可不是短期，是从短期到中长期、到长期、乃至超长期的通盘考虑，那么我认为房地产税改革这个硬骨头要啃下来的事情，是无法回避的。但是怎样措辞，还会要作一番周到的考虑：给出方向，但肯定推进的过程中并不是中央出了这样一个文件，马上就得怎么样大力度地来实行，还要审时度势，在中央指导下一步一步（肯定是个渐进过程）去解决这个制度建设的难题。
在房地产税未来有希望培养成为一个大宗、稳定收入来源的同时，得考虑如果说铺开了，各地都有房地产税，它的丰裕程度可是大相径庭的。但是中西部却有另外一种特点，即恰恰是中国的资源富集地区，资源税凡可按照属地原则认定的都归地方。
五级分税在1994年的时候，并没有提出特定的设计，当时寄希望的就是中央跟省代表的地方先形成分税制框架之后，省以下各个地方自己设计走出一条中国特色的五级分税道路，但很快就发现，五级分税无解：二十种左右的税按五级怎么分，都不可能形成一个看起来稍微像样一点的方案。
那么怎么样在省以下贯彻分税制？要想真正在这方面解决分税制跟市场经济匹配而横向到边、纵向到底的问题，实际上带出一个看起来是技术性的问题：
能不能通过扁平化，来解决分税怎样形成可行方案的问题？这种浙江经验，它还内含政府层级减少以后降低行政成本、减少信息在上下级之间沟通方面的时滞、形成更高运行效率等以后体现出来的很多好处。
我认为，此轮深化改革如果按照前面的分析逻辑，省直管县这个财政体制的全面铺开，应该是题中应有之意。
而地方税体制建设，就必须在扁平化的大前提之下，找到配套改革合理的、可行的方案，这是个系统工程，是我们现在可以展望的三中全会面对的实际改革任务。
我抓紧时间再说一说还有大家关心的共同富裕导向很明确的情况之下，中央说要逐步提高直接税比重。在中国，直接税的另外一个很有影响的税种，是个人所得税，它在2018年这一轮改革中间已经有了值得肯定的进步，说了很长时间的综合税基，初步形成，是把四种收入综合到一起，“归堆”到一个税基上以后，实行超额累进税率的调节，那么这个调节力度就明显提高了。
但这四种收入都是劳动收入，分别是工薪、稿酬、劳务收入和特许权的相应收入，那么实际上带来的就有一个不平衡的、对于劳动收入的税收歧视问题了，非劳动收入一分钱都没纳入这样一个加强调节力度的综合税基。
那么直观地看起来，是说加强了再分配力度，但它没有落到人们觉得首先要去调节的那种“先富起来”的厂主型富豪阶层头上，实际生活中他们过去也很容易就避开这种个人所得税的调节，2018年以后仍然是这样。
比如有社会上挺有影响的头部企业掌门人说，他只给自己每年发一块钱的工资，听起来好像还被人称为高风亮节，但实际上他和他家人高收入的表现形式，是他们实际生活水平里的那种高消费，包括他和家人每年可能有几次到海外去度假，都可以打入他们公司的运营费用支出。个人所得税找不到他们的税基，谈何超额累进税的调节机制呢？2018年以后还是这样。
但是这个加强了的超额累进调节机制，却结结实实落在了那种知识分子型的专家、创新型人士身上。这样的一个情况是逼出来了很快就要打的补丁。
2018年新的个人所得税推出之后，很快就知道粤港澳大湾区得到国务院批准，在已经有的制度规范上要网开一面，给大湾区的外籍专家特殊处理，使他们实际上有这个处理之后，把边际税率45%压回到15%的低水平，这样才能防止这些人用脚投票跑到香港、跑到新加坡去这种不良局面的出现。这样的一个情况，肯定会引起其他地方的攀比，明的暗的这些打补丁的事情，就必然会出现。
新的一轮个人所得税改革，就得处理类似的规范化问题了。当然，非劳动收入怎么纳入综合税基，得作具体的合理设计。
有一个国际经验值得注意，就是资本利得概念之下，那种用作直接投资的部分，应该得到税收优惠。我想在新的一轮改革里，如果提建议，是可以考虑把广义资本利得里面金融资产的存款衍生的利息纳入“综合”。过去曾有利息税，后来停征了，可把它恢复，而且对这个利息部分的征税应该纳入综合的税基，接受超额累进税率调节。
但同时我也建议，要借鉴对于直接投资网开一面的那种优惠引导。巴菲特就说，他实际的个人所得税的税负，也就相当于他公司内中级员工的水平，为什么呢？就是阳光化的规则，明确地给出了直接投资方面的税负是个较低的比例税率，不作超额累进的调节。巴菲特大量的投资是股权投资、股票投资，得到的收益即资本利得，他又基本上都马上做了股票市场上新的直接投资。那么他就享受了这样一个优惠待遇，这对于整个社会的发展是有好处的。
地方税体系和直接税对接的部分，前面说到的有房地产税，另外促进共同富裕的直接税，也有中央说“研究开征”的遗产和赠与税。
遗产和赠与税我认为在新一轮推进改革过程中，还是要放在房地产税实质性推进的后面，因为它的前提条件更严格。
我个人认为应该在配套改革使中国可以明确地推出官员财产报告制度和一定级别官员的财产公示制度之后，才可以顺理成章来考虑：要求所有社会成员对政府报告自己的全部财产信息，准备身后接受遗产和赠与税的调节。
这个事情必须把顺序摆对，我不认为可以提前到在房地产税怎样切入这方面还有如此棘手问题的时候，在改革的日程上一下子把遗产和赠与税再提到靠前位置上，还是要有一定的先后顺序的合理安排。
但是很值得在新一轮改革的文件里，延续“研究开征遗产赠与税”这样的表述，因为我们是一个要特别强调“共同富裕是社会主义本质”的社会主义市场经济国家。
再有，各位一定关心在地方筹集收入方面，有土地财政机制，也有地方债的机制，这两边他们之间的呼应和所谓平衡关系应怎么认识？土地财政在中国总体来说，大家是把它作为一个贬义词，它主要指的就是在地方土地批租环节上有一种倾向性，是一次把钱拿足，在任的领导人很看重通过这种方式凑齐一大笔钱以后，做自己要做的突出表现政绩的项目，这样来实现他自己仕途上的抱负，带来更好的政绩肯定和升迁前景。
而一块地皮以土地批租的方式取得收入之后，40年到70年，不会再贡献类似的一分钱收入了，而时间上覆盖的是后面十几届甚至二十几届领导的任期——这个事情对于当时位子上的领导人，是基本不加以考虑的，短期行为就出来了，这样的一种动机，很容易形成和开发商之间的所谓共谋，大家来不断制造“地王”。
这样一种短期行为弊病，被人们抨击，那么怎么去合理地在配套改革中解决问题呢？国际经验给我们可以提供的启示，是其实地方政府层面还有一种更广义的土地财政，它就不是单打一的光讲土地批租，它还要把“靠山吃山、靠水吃水”这方面自己辖区国土开发形成的不动产方面千家万户的住宅，也纳入税收调节的范围，而形成年复一年大宗稳定收入来源的房地产税——这又是说到我们地方税体系建设首当其冲的税种了。
以后中国的地方层面，应该发展到这种广义的土地财政，而消除贬义的那样一种短期行为特征，那么还是要回到前面说的，地方税体系里的房地产税的改革，要寻求实质性推进。
这些年大家还在讲地方政府隐性负债仍然在形成风险。原因肯定跟我们前面所说到的省以下分税制没有到位，是有不解之缘的。地方没有一个稳定的分税制可预期地形成财力的支撑条件，那么还是使地方政府往往也要在隐性负债这方面来做财力补充。
以后如果我们规范地把省以下分税制真正落地，加上地方税体系建设基本成型，那么就应该极大地消除地方政府再搞隐性负债的动机了。
实事求是地讲，我也不认为三中全会这一轮就能够一步到位、完全解决中国经济社会转轨的问题，但一定会有一个新局面的打开。
本文来源： 洞察者X