智库·理论周刊丨肖兴志：夯实提升产业链供应链韧性和安全水平制度根基
转自：中国经济时报
如何健全
推动经济高质量发展体制机制
编者按 党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，并对“健全推动经济高质量发展体制机制”作出专门部署。为此，我们邀请国家高端智库等权威机构专家，就如何健全推动经济高质量发展体制机制等问题展开解读分析，敬请关注。
核心观点 提升产业链供应链韧性和安全水平的政策举措上升为国家制度层面，凸显出认识、把握和引领百年变局的长期性、艰巨性，要求遵循与时俱进的规章准则与行动指南。夯实制度根基能够增强稳链强链的执行力，推动产业链供应链国内国际双循环畅通，增强防范化解“脱钩断链”风险的定力和实力。
■ 肖兴志
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。”这意味着中央在提升产业链供应链韧性和安全水平方面将向制度化推进。
廓清制度特征的逻辑起点
提升产业链供应链韧性和安全水平既是应对百年变局的迫切要求，也是中国经济稳中求进的前置条件，更是推进中国式现代化的强大力量。管根本、管长远，具有全局性和稳定性，是制度的最显著特征，夯实了“从实践中来，到实践中去”的顶层设计，为约束和优化经济主体抵御外部冲击的能力筑牢了长效体制机制。继党的二十大、中央经济工作会议之后，《决定》首次将提升产业链供应链韧性和安全水平的一揽子政策工具或举措上升为国家制度层面，充分凸显出大变局下保障我国产业链供应链安全工作的战略性、长期性和艰巨性。
健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度，亟待从制度的来龙去脉、运行治理和监督反馈等全流程审视切入，涵盖制度设计、制度实践、制度评估、制度完善等四个方面，精准反映全球产业链供应链重构背景下我国提升产业链供应链韧性和安全水平的制度形成、制度执行、制度效能和制度健全的历史主动，以保障产业链供应链安全的自信自立充分彰显中国特色社会主义制度的优越性。
一是制度设计要深入扎根于全球产业链供应链重构动态特征、产业链供应链国际分工体系深度调整和个别国家“脱钩断链”风险的发酵升级。起源于比较优势与开放合作的福祉增进机制，国际贸易自古以来就是产业链供应链分工协作体系形成的必由之路，资源禀赋的先天属性、不同经济社会形态、生产力与生产关系的国别异质性相互交织，造就了长期以来难以完全攻克的鲜明的南北问题，发达与欠发达地区在产业链供应链国际分工地位的差异性，始终是掀起产业链供应链重构浪潮的根源因素，随着全球经济板块“东升西降”态势的加速演进，竞争格局重塑进程中的个别国家实施“单边主义”将政治与经济的关系延伸到国家安全的范畴。在全面深化改革的当今中国，亟待在国家顶层设计的制度视域形成总揽全局、严格规范、刚性约束和长期稳定的产业链供应链安全保障制度。
二是制度实践要优先聚焦于新一轮科技革命和产业变革的时代要求、国际产业链供应链关键节点竞争和我国“卡脖子”技术领域。制度实践的生命力在于执行力和执行效果，重点在于践行新发展理念和满足高质量发展的要求。创新驱动发展战略位居提升产业链供应链韧性和安全水平的核心地位，制度实践的表现形式通常是运用财税、金融等产业政策施加在国际共同关注的技术含量高、应用前景广、带动效应强的共性尖端技术、装备、软件、材料等产业链供应链运转领域，以新型举国体制、产学研用一体化等多种制度模式攻克“卡脖子”技术，推动产业迈向全球价值链中高端；区域协调发展战略是最大化区域资源配置效率和实现资源优势互补机制的空间表现形式，在产业梯度转移过程中实现转入地与转出地利益共享；绿色发展战略是产业链供应链演进的必然特征，也是韧性升级的衍生效应；开放合作制度是提升产业链供应链韧性和安全水平的“试金石”，能够检验抗风险和应对不确定性的能力。
三是制度治理要统一于实现全产业链和全供应链的系统集成、增进人民获得感和安全感、在集合规则基础上实现国家治理体系和治理能力现代化。在生产、分配、流通、消费各环节的规则对接与融通发展方面，市场机制在制度治理磨合不同产业链供应链参与主体利益的过程中起到决定性作用，有助于协调和均衡不同市场参与主体的利益诉求，清除市场交易壁垒，推动形成全国统一大市场，以多元化、超大规模市场优势提升产业链供应链抵御外部冲击的内生动力。制度治理能够广泛涵盖创新链、产业链、资金链、人才链的衔接机制，在有效市场与有为政府更好结合的共同调节下，实现提升产业链供应链韧性和安全水平的最佳制度组合方式，提升制度治理效能。
四是制度监督要服务于提升制度效能、维护国家经济安全大局和提高我国在全球产业链供应链体系中的话语权。制度监督是制度实践不可或缺的组成部分，能够按照制度内容对制度实践进行有效约束，对提升产业链供应链韧性和安全水平制度进行监督的核心目的是保障制度落地实施的权威性、提升防范化解“脱钩断链”风险的即时能力和制度执行的韧性提升水平。制度执行的刚性、遵守制度的自觉性、制度执行偏差的纠正、制度效果反馈的调整机制优化，共同构成了提升产业链供应链韧性和安全水平的制度监督内容，能够确保中国经济巨轮的行稳致远在制度层面有法可依、有规可遵、有理有据、有进有退，为提升产业链供应链韧性和安全水平筑牢制度防线。
丰富制度内涵的实践路径
提升产业链供应链韧性和安全水平的制度设计，来源于不确定性外部环境下的中国式现代化实践，从实践中提炼经验，从经验上升为制度，并在不断实践中丰富和完善制度内涵。健全制度唯有从实践中获得思路，才能为制度设计提供充足的依据，这要求我们必须准确把握制度精髓的核心要义、制度内容的目标任务、制度效能的检验标准和制度质量的显著特征。
一是制度精髓的核心要义在于打造自主可控的产业体系。能够抵御外部技术或核心零部件断供的能力，可以作为判断产业链供应链韧性和安全水平的典型标准，拥有尖端技术的国家和地区能够掌握核心产品生产的主动权，可以决定是否对特定国家进行销售，体现为自主可控的概念：“自主”源于经济层面，意味着具有独立的知识产权，“可控”属于安全性的范畴，具有不受制于人的特点。厘清“自主可控”与“国产化”的关系，是高科技领域健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度的首要问题。“国产化”仅表明在本国能够实现生产，并不一定代表有独立的知识产权。从这个意义上说，“自主可控”一定能够实现“国产化”，但“国产化”的产品未必能够实现“自主可控”。此外，“自主可控”也不意味着必须完全进行独立创新，“自主可控”对提升产业链供应链韧性和安全水平的价值不仅在于技术水平层面，更重要的是，建立自主可控的生态，开拓应用新技术的市场空间。同时，“自主可控”也不是逆全球化的表现，而是在技术层面由被动转为主动的必然要求，与全球经济技术合作的历史趋势是共存的而非冲突的。因此，在观察制度设计目标时，要充分澄清概念误区，更好明晰制度方向。
二是制度内容的目标任务在于实施链式创新的流程体系。产业链供应链关键节点的不可替代性源于包括原始创新能力、产品持续创新和管理模式创新在内的全链条创新流程，在大数据、云计算、人工智能等前沿活跃的创新要素驱使下，采取一系列支持创新驱动发展战略落地的制度内容，推动创新链、产业链、资金链、人才链实现深度融合，发挥创新要素之间的协同作用，旨在推动企业富有积极性地将有限的资源配置在初始成本高、潜在风险大的产业链各环节创新活动中，与传统的创新模式相比，新一代信息技术与数字经济引领的创新要素结构优化、效率提高的速度得到大大提升，显著推动创新活动由“点状突破”到“链式创新”的蝶变，能够有利于灵活应对不确定性冲击对全产业链稳定性的影响，满足外部技术、市场剧烈波动所带来的深层次产业链供应链韧性和安全水平诉求。
三是制度效能的检验标准在于抵御外部风险的能力体系。外部冲击与制度保障相互叠加、反馈修正，赋予了产业链供应链韧性和安全水平动态变化特征。大数据监测分析平台的建立，带来了区别于传统预警机制的敏锐感知能力，能够灵活捕捉产业链供应链潜在风险。根据潜在风险的类型，提供针对性的处置能力，成为评估制度效能的关键中介机制，通常可以分为外部技术供给面的缩减、国际市场门槛的提高、个别国家推出的政策举措可能产生的外部负向衍生效应。为了防范化解上述风险，依据国家产业链供应链运行状态的评估研判，能够对现有制度效能进行直观地审视，基于制度效能与外部冲击影响的综合作用结果，为进一步健全制度设计思路、制度内容实践执行提供制度缺位的具体领域，是与时俱进推动制度完善的必由之路。
四是制度质量的显著特征在于新型举国体制的备份体系。在地缘政治复杂演变与大宗商品供需危机相互交织的情形下，全球产业链供应链重构对我国产业链供应链的影响程度具有较大的不确定性，当潜在影响超出了经济系统正常的吸收能力，在产业链供应链恢复再生能力的时间区间内时，需要具备即时调动能源、粮食等大宗商品国家储备以确保经济社会保持稳定运转。从这个意义上看，备份系统的建设显得尤为必要。备份系统的建设必须充分发挥超大规模市场优势，结合国家对备份基地的战略布局，立足于各地区资源禀赋与比较优势，科学确定备份基地空间分布，有利于在重大突发事件下能够实现即时投放市场，以确保产业链供应链始终保持在稳定的运行状态。
夯实制度根基的重点领域
立足产业链供应链国内国际双循环畅通、有效应对个别国家潜在的“脱钩断链”风险所必须破解的重大体制机制问题，亟待从国际到国内、自身能力到国际地位、制度需求到制度供给、监测能力到化解实力、常态化运行到国家储备等维度，充分审视制度根基的形成与巩固，必须着力处理好以下几对关系。
一是推动形成全球重构与韧性升级的互动关系。在新一轮科技革命和产业变革的驱动下，全球产业链供应链重构以产业间的跨国转入、转出为典型特征，表现为本土化、区域化趋势更加明显，使得竞争格局重塑进程加快。在此过程中，各国间的产业链供应链重组将使本土抵御外部冲击的能力发生根本性变化，为抢占国际话语权，产业链供应链韧性升级将在“倒逼式”外部环境变化下得以加速实现，产业链供应链韧性升级也为进一步加速全球产业链供应链重构提供了契机，二者之间互为因果、相互促进，准确反映出百年变局下全球产业链供应链重构的客观性与一国或地区提升产业链供应链韧性和安全水平的主观性的历史统一。
二是准确把握自主可控与国际分工的边界关系。一国或地区之间的科技、产业、人才竞争优势归根结底依赖于国际地位的相对水平，亟待实现自主可控的产业节点往往是外部环境变化容易造成断链或安全问题的环节，并不排斥其他环节的合理国际分工，才能实现全产业链和全供应链以最小成本、最高效率实现国内国际双循环畅通。与此同时，国际分工体系的调整，也为重新定位亟待实现自主可控的节点指明了方向。准确界定自主可控和国际分工的边界关系，有利于集中优势资源攻克“卡脖子”技术，充分发挥我国超大规模市场优势，实现高水平科技自立自强和提升我国在全球产业链供应链分工体系中的地位，为提升产业链供应链韧性和安全水平筑牢技术、市场的“四梁八柱”。
三是有效协调财政压力与产业政策的依从关系。财政资金的注入在推动产业链供应链运转过程中能够起到关键的撬动作用，特别是高技术制造业领域离不开大量财政资金的研发支持。经济运行态势在一定程度上决定了财政资金充裕度，鉴于不同地区财政状况的差异性，支持产业链供应链运转的财政压力可能对产业政策力度造成直接影响。因此，健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度，必须充分考虑财政压力和产业政策的关系，打通宏观经济调控、大规模设备更新等维度的消费潜力，实现消费带动经济和财政收入增长机制，形成从提高财政资金充裕度到优化产业政策，再到提升产业链供应链韧性和安全水平的制度逻辑，基于财政视域为健全制度根基提供新视角和新思路。
四是建立健全监测预警与化解风险的响应关系。伴随着全球经济一体化推进的加速，产业链供应链国际间的深度嵌入，将使得任何影响产业链供应链正常运转的因素均会对全球产生波及效应，尤其是个别国家推行“产业回流”“技术断供”“贸易摩擦”等措施将对全球产业链供应链造成较大的扰动，在此情形下，及时捕捉重点产业链供应链的即时影响，就潜在风险进行全面评估，并提出防范化解对策具有直接价值，在实践中可以通过大数据与人工智能算法分析潜在影响程度，为提炼防范化解断链风险的举措提供参考。因此，联动实现监测预警的灵敏性和防范化解风险的及时性、针对性，能够为更好应对潜在风险提供前瞻性的信息来源，为做好稳链、固链、强链工作留出余地，强力确保产业链供应链安全。
五是灵活调度生产消费与国家储备的平衡关系。由于产业链供应链运转存在时空、成本等差异化特征，保障常态化运行过程中为防范突发事件带来的断链风险，在国家层面建立完善高效灵活的储备体系，是提升产业链供应链韧性和安全水平的最后一道防线，主要涵盖能源、粮食等战略物资。优化产出与储备的关系，是摆在健全制度层面的重要一环，涉及储备基地选址、运输网络及库存成本优化、储备投放市场、稳定价格等一系列制度安排，确保防范化解断链风险的即时供应能力得以提升，实现即时修复、再生能力提升、更强韧性跃迁等关键环节的应对水平，彰显新型举国体制的独特优势，为提升产业链供应链韧性和安全水平夯实制度根基。
（作者系东北财经大学党委书记、产业组织与企业组织研究中心教授）
