“三项制度”筑牢房屋安全基石
城市与区域治理研究院苏志勇
目前我国房地产市场已经全面进入存量房时代。随着城镇住房保有量的逐年增加和建筑老化，房屋质量问题和安全隐患突显。原有住房专项维修资金难以满足日益增长的城市房屋安全维护需要，房屋安全管理问题亟待破解。
在8月23日国新办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）副部长董建国表示，正在研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制。目前已在上海等22个城市开展试点。
房屋定期体检是落实房屋全生命周期管理的制度基础，房屋养老金是落实房屋全生命周期管理的资金保障，房屋安全保险是落实房屋全生命周期管理的配套支撑。这三项制度相互关联，互为衔接，共同构筑起房屋全生命周期的安全基石。
一、建立房屋体检制度
房屋体检是推动房屋全生命周期安全管理的核心前提，也是实施城市更新和老旧小区改造的首要环节。
房屋体检制度借鉴了人类健康体检的概念，将房屋视为需要定期体检的对象，通过对房屋结构、设施、环境等方面的系统检查与评估，发现和预防潜在的结构问题，从而提高城市的安全韧性。
我国房屋体检政策起源于上世纪80年代末，1989年建设部发布《城市危险房屋管理规定》，成为我国房屋安全管理的核心行政法规。以此为基础，各地积极探索对既有房屋的使用安全管理办法，推动建立起房屋使用安全管理基本框架。2000年建设部颁布了《危险房屋鉴定标准》，并在2004年和2016年重新修订，形成了我国危险房屋鉴定的核心技术文件。另外还先后出台了《民用建筑可靠性鉴定标准》《工业建筑可靠性鉴定标准》《建筑抗震鉴定标准》等国家标准，重点对各类既有房屋建筑结构的可靠状态进行检测鉴定。
立法保障和标准支撑是推动房屋体检制度建立的重要基础。尽管从住建部到地方政府出台了一系列行政法规和技术规范，但在立法保障方面尚存在缺失，也没有形成全面系统的技术规范，房屋体检制度尚未真正建立起来。针对危险房屋的检测鉴定还属于事后管理，也就是说当房屋出现明显损伤才会进行鉴定，而房屋体检则重在防患于未然。我国尚未形成明确法律规章要求对房屋进行定期体检，各地方政府发布的既有房屋使用安全管理办法也并非强制性要求，同时缺乏后续配套的激励措施。另外，我国房屋安全风险预警相关技术标准和评估方法仍处于空白，难以实现大规模房屋危机预警及应急处置。
2023年，住建部出台《关于全面开展城市体检工作的指导意见》，要求从住房、小区（社区）、街区、城区（城市）入手，对城市进行全方位的精细化体检。在住房维度，从安全耐久、功能完备、绿色智能等方面，开展房屋使用安全、管线管道、入户水质、建筑节能、数字家庭等住房维度体检，涉及住房屋顶、外立面、楼道、户内、地下室等，以全面摸清房屋使用中存在的安全隐患。
根据住建部安排，从今年起，将在地级及以上城市全面开展城市体检。通过本次大规模城市体检，将进一步摸清我国既有住房安全状况，排查存在隐患，为实施城市更新和老旧小区改造提供重要参考，同时为建立较为完善的房屋体检制度奠定坚实基础。
二、探索房屋养老金制度
我国的房屋养老金最早起源于1998年建立的住宅专项维修资金。1998年，建设部、财政部发布《住宅共用部位、共用设施设备维修基金管理办法》，开启了房屋公共维修基金缴纳的先河，开始为非强制性缴纳，后来演变为房屋办理产权证时必须缴纳的费用之一。2007年10月建设部正式通过《住宅专项维修资金管理办法》，规定自2008年2月起，缴纳标准为“按住宅建筑安装工程每平方米造价的5%~8%”。
伴随着城镇住房保有量的逐年增加和住房老化，已实施20多年的住宅专项维修资金制度暴露出缴存基数低、续缴困难、使用门槛高等诸多问题，单一的住宅专项维修资金很难满足逐年增长的城市房屋安全维护需求，房屋养老金概念应运而生。2022年5月，住建部部署开展全国自建房安全专项整治，指出要研究建立房屋养老金制度，更好解决既有房屋维修资金来源问题。此后，房屋养老金的概念在不同场合被反复提及。
房屋养老金制度是一项复杂的系统工程，从住宅专项维修资金到建立房屋养老金制度，还需要破解诸多难题。
首先是公共账户的筹集问题。8月23日的新闻发布会强调，房屋养老金“个人账户通过缴纳住宅专项维修资金已经有了，试点的重点是政府把公共账户建立起来”。在随后的解读中，相关负责人表示，将按照“取之于房、用之于房”“不增加个人负担、不减损个人权益”的原则，由政府负责建立。地方政府可以通过财政补一点、土地出让金归集一些等方式筹集。现实情况是，随着房地产市场调整，地方财政收入及相关税收锐减，一些城市已经到了“砸锅卖铁”的地步。因此仅仅依靠地方财政筹集会有较大困难，还需进一步拓宽资金归集渠道，例如从住房公积金增值收益中提取一部分，从社区内部商业、停车位、小区广告等公共设施收益中归集等。
其次是资金统筹使用难题。住宅专项维修资金起步于1998年，强制性缴纳始于2004年，2000年之前的住宅大多并未缴纳或者缴纳额度很低，而这部分项目恰恰是当前老旧小区体检和更新改造的重点。住宅专项维修资金在建立之初就有着严格规定，只能用于本小区住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修、更新和改造，不得挪作他用。过高的使用门槛造成资金使用率低。据媒体报道，全国住宅专项维修资金结余超过1万亿元，上海、北京、杭州等城市结余超过百亿元，但累计使用资金仅占累计归集资金的10%左右，成都和深圳分别约为4%和5%。一面是大量老旧小区住宅更新改造资金严重缺乏，一方面是新房次新房项目短期内不需要住宅专项维修资金大量沉淀、闲置，如何在两者之间统筹协调，既要在制度上做出相应突破，也要充分考虑业主的利益。
第三，个人账户补缴续缴难。特别是对于2000年之前建成、尚未缴纳住宅专项维修资金的老旧小区，如何逐步建立起房屋养老金个人账户，是亟待解决的难题。应在法律和制度框架下建立房屋养老金补缴续缴机制，通过政府财政补贴、个人补缴等方式，逐步将老旧小区的房屋养老金个人账户建立起来。根据《住宅专项维修资金管理办法》，住宅专项维修资金余额不足首期筹资金额30%时，业主应及时补建或者再次筹集，但实现操作和执行过程中会遇到很多困难。在建立房屋养老金制度过程中应完善现行法律法规配套，明确维修资金归集续筹节点、调整缴存标准并规范缴存方式。
第四，房屋养老金管理面临挑战。未来房屋养老金将分为个人账户和公共账户，两个账户由谁管理、如何管理、如何使用、由谁监督，都是亟待解决的问题。对此有专家建议，各地应设立专门的管理机构，具体负责本行政区域内房屋养老金公共账户和个人账户的归集、使用、管理与监督。同时，要加强资金的保值增值，借鉴社保基金投资运营管理经验，委托专业机构投资运营房屋养老金存量资金，提高增值收益水平。
三、完善房屋保险制度
房屋安全保险是落实房屋全生命周期管理的配套支撑，是房屋养老金的重要补充。如何完善房屋保险体系，推动房屋保险制度普及，将是解决房屋安全治理问题的关键。
全国人大代表、湖南省副省长蒋涤非曾在去年全国两会上建言“尽快建立房屋安全保险制度”。在他看来，建立房屋安全保险制度是国际通行的工程质量风险管理方式，是行之有效的以工程质量为核心，将事前风险防范、事中风险管理和事后风险补偿相结合的工程质量保障机制。房屋保险通过引入风险管理服务使房屋体检具象化、常态化，可推动形成一套覆盖房屋全生命周期，集预防问题、发现问题和解决问题于一体的房屋安全管理体系，是提升我国住房监管能力、完善房屋安全管理制度、解决住房安全问题的有效途径。
对此他还提出具体措施：一是完善法律法规体系，全面推行房屋安全保险制度。二是优化保费征缴机制，拓宽保费渠道。将保险费用列入工程建设成本，激发建设单位投保积极性。三是创新监管机制，增强监管合力。建立“保险+监测+监护”的房屋安全管理模式。
房屋安全保险在各地早有试点，并积累了丰富经验。近年来，杭州、宁波、嘉兴、成都、无锡等地在电梯维修、建筑外墙防护、老旧房屋改造等领域开展保险试点，探索以政府购买服务、引入商业保险等方式构建多方参与的房屋保险机制。
2015年，宁波镇海区就由财政出资为辖区内城镇住房购买保险和服务；2016年泰州创设“房屋维修保险”，市物业管理中心设立统筹账户，资金由政府筹资、企业保费、业主保费等共同组成，统筹用于所有参保房屋的维修支出；今年3月，广州市发布《广州市城镇房屋安全保险制度实施方案》，提出在部分条件成熟的范围内率先试点推行房屋安全保险制度；同月，四川省发布通知，提出要积极开展房屋保险制度试点。
特别是广州出台的实施方案为建立房屋保险制度提供了重要参考。实施方案提出，对于既有房屋中的公共建筑，例如学校、医院、房屋类文物、直管公房、政府办公场所等，保险费用由房屋使用安全责任人承担。鼓励经济联合社为村集体物业及村民房屋投保；鼓励小区业主委员会、物业管理委员会积极筹措资金为本小区房屋购买保险；鼓励建筑玻璃幕墙相关维护责任主体投保建筑玻璃幕墙的相关商业保险等。
除政府主导和政策引导外，保险机构在房屋安全保险方面也有很大的施展空间。目前我国家庭财产保险投保率不到10%，保费收入占全部财产保险的份额不足1%。保险机构应当从城市受灾风险、住房类型及区位、承保范围及额度等不同角度进行细分，满足业主的多样化保险需求。政府部门、保险机构、相关企业和业主共同构筑起房屋安全保险体系，形成覆盖房屋全生命周期的房屋保险机制。
新加坡的房屋定期强制体检制度
依据《建筑物管理法》，新加坡建立了常态化体检机制。新加坡房屋体检的核心特征之一是其强制性，组屋制度的推行使大量房屋由政府统一管理，为房屋强制体检提供了良好的先决条件。
在体检对象上，新加坡以定期结构检查（简称PSI）和定期外墙检查（简称PFI）为核心抓手，保障房屋建筑使用的安全性。定期结构检查针对所有建筑物，要求住宅建筑每10年、非住宅建筑每5年必须进行一次结构安全的评估体检。体检内容主要围绕建筑物结构缺陷、变形、劣化迹象、结构载荷、违建及扩建工程进行检测，确保建筑结构能够安全使用。定期外墙检查主要针对高层建筑，要求业主需对建成超过20年、超过13米高的建筑，每7年进行一次外墙检查，确保高层建筑不会因为外墙坠落影响公共安全，重点关注外立面水泥抹灰、瓷砖、砖块和玻璃的使用情况。
由于新加坡房屋体检为强制执行，因此在体检方法上尤其重视检测的快速准确和低成本。无论是结构检查还是外墙检查，新加坡都采用了“全面初筛+精细化检测”相结合的分阶段检测方式。全面初筛阶段覆盖所有到达检测期的建筑，由建设局向业主发送建筑体检通知，接到通知后业主从市场委派一名专业工程师或技术人员执行体检工作。全面初筛以定性判断为主，但有非常明确的判断标准和细则。
例如，结构检查围绕建筑结构体系、关键结构等12大维度，构建了涵盖32个判断指标的系统性检测方法，帮助检测人员快速识别房屋风险。精细化检测阶段则主要运用仪器对房屋进行检测。为了提高检测精度和效率，降低检测成本，新加坡大规模引入了数字化、智能化技术。
在结构检查的精细化检测阶段中，新加坡开发了Inspect智能检测平台，手持应用端包含图像采集、激光扫描等硬件，可将房屋结构数据直接上传至平台，检测平台后端集成了三维场景重构、图像识别等技术，可基于手持端获取的图像和激光扫描等数据，对建筑结构信息进行数字化重构，并准确识别墙体裂纹、不均匀沉降等结构安全问题，同时可一键输出房屋结构安全检测报告。
在外墙检查中，新加坡建设局出台了全球首个使用无人机进行外墙检查的技术参考准则，通过引入无人机等人工智能手段采集房屋外墙覆盖情况，能够实现100%覆盖检查范围，并且节约50%检查时间和费用。