陈经伟等 | 分类推进地方融资平台市场化转型：标准界定与模式选择
文章作者
■贾君怡：北京工商大学经济学院
■詹加佳：北京工商大学经济学院
■陈经伟（通讯作者）：中国社会科学院金融研究所副研究员、投融资研究中心副主任
摘要及关键词
Summary&Keywords
摘 要
分类推进地方融资平台市场化转型，剥离政府非经营性项目融资职能，是公共领域正确处理政府和市场关系、从源头化解地方隐性债务风险的重要举措。本文手工检索摘录1813家融资平台债券评级报告和财务报告相关信息13051条，从业务模式、营收能力、资产负债结构三个维度提出市场化转型迹象、成效和持续性的判断标准，以此绘制我国地方融资平台市场化转型实践全景图，并总结出现阶段转型实践“四个集中”特点，即集中于地市级融资平台、集中于发达地区、集中于成立时间长的融资平台、集中于转型初见成效阶段。进一步地，基于扎根理论展开多案例研究，尤其聚焦市县级融资平台转型实践，提炼出四种市场化转型模式：公益资产主导模式、特有资源协同模式、产业投资控股模式、商业经营运作模式。最后，通过回溯不同模式赖以形成的历史条件、运行机制和转型结果，为不同融资平台转型模式选择、因地制宜建立转型政策框架提供参考。本研究丰富了我国国有企业改革和地方政府债务理论研究。
关键词：地方政府隐性债务 地方融资平台 市场化转型 多案例分析
01
研究背景
2014年以来，国务院相继出台了有关债务甄别、财政资金偿还、债务置换、地方政府专项债等“化债组合拳”，一方面采取“修明渠”手段，鼓励地方政府通过发行地方政府债、政府和社会资本合作（PPP）满足合理融资需求，另一方面采用“债务置换”方式，将存量债务中的短期限高利率贷款、非标债等置换为长期限低利率债券。前者旨在满足地方债务融资增量需求，后者实为“时间换空间”解决存量债务到期兑付的“燃眉之急”。但现有政策难以有效降低存量债务体量，未来地方融资平台终需面临存量债务到期偿还问题。在当前刚兑逐步打破背景下，推动实现融资平台市场化转型，促使其成为能够自主经营、自负盈亏、偿还债务的市场化企业，从制度源头化解债务将成为重要“治本”途径。
实践中，融资平台市场化转型面临着政策变化、职能转变、能力限制、资源约束等诸多挑战，是一个复杂而艰难的长期过程。部分发达地区的融资平台已率先探索转型之道并取得了一定成效，如合肥模式、上海城投模式、苏州工业园区模式等。然而，我国半数以上融资平台为县（区）级平台（样本占比44.7%），相对于省级、地市级融资平台，它们普遍存在资源匮乏、管理水平滞后、有效资产不足、盲目多元化扩张、增收不增利等问题，在一些经济不发达的中西部地区仍存在“不愿转、不敢转、不会转”现象。因此，深入探索融资平台市场化转型成功之道，尤其是中西部地区一些县级平台实践，明确不同融资平台适合的转型模式、必要条件和路径，对于促进我国融资平台转型发展、推进地方财政治理现代化、防范化解地方债务风险意义重大。本文提出融资平台市场化转型的判断标准，并基于1813家融资平台债券评级报告和财务报告手工摘录13051条文本信息，绘制出现阶段我国融资平台市场化转型全景图，以此归纳出四种市场化转型模式，为推进融资平台转型提供理论支撑。
02
创新之处
本文边际贡献如下：第一，系统地提出融资平台市场化转型判断标准。现有研究针对市场化转型提出了初步设想，尚未构建系统的判断标准，本文从“业务模式—营收能力—资产负债结构”维度提出市场化转型迹象、成效和持续性的判断标准，并绘制出现阶段我国融资平台市场化转型实践全景图。第二，从微观具象的多案例出发，建立因地制宜的分类推进融资平台市场化转型的模式框架。现有研究或从宏观角度阐述融资平台转型目标与路径，或聚焦于某地区、某平台、某个实践，本文则紧密结合多个微观案例归纳出四类市场化转型模式，并比较不同模式赖以形成的历史条件、运行机制和转型结果，为分类推进融资平台转型提供支撑。第三，融资平台是一类特殊国有企业，本文研究进一步丰富了我国国有企业改革理论和地方政府债务理论研究。
03
研究设计
本文基于扎根理论展开多案例研究，按照如下原则筛选出9家转型融资平台：第一，典型性，案例既有行业讨论较多的“合肥模式”，也有经过全样本扫描得到的具有借鉴意义但尚未引起足够重视的欠发达地区和区县级融资平台；第二，可比性，案例覆盖公益性、半公益性和综合性三类融资平台，且地理区位、行政层级、转型阶段与特色各不相同；第三，完整性，案例融资平台成立时间较早（最长为20年）、资产规模较大，转型已开展一段时间且资料相对丰富。在上述案例基础上，对资料进行编码以归纳提炼出四种市场化转型模式，并依据国有企业分类改革理论，从企业使命出发，综合考虑转型定位、自身实力和资源禀赋等，研究融资平台如何分类寻找市场化转型模式和途径。
04
主要结论
首先，在具有完整数据信息的1813家融资平台中，满足转型标准的融资平台共158家、占比9%，并且转型实践呈现“四个集中”特点：即集中于地市级融资平台（地市级43%、区县级33%、省级24%）；集中于发达地区（东部地区56%、中部地区26%、西部地区18%）；集中于成立时间长的融资平台（平均成立时间为18年）；集中于取得成效阶段（出现迹象18%、取得成效43%、具有可持续性39%）。
其次，基于多案例研究提炼出四类市场化转型模式：（1）公益资产主导模式，如“江苏洪泽湖旅游”依托前期建成的国家5A级景区从事旅游服务业务，必要条件为融资平台早期因承担基础设施建设所积累的公共资源具备较强的经营性质和盈利潜力；（2）特有资源协同模式，如“六盘水农投”依托当地农业基础设施推动猕猴桃产业发展，需要融资平台所处区域具备丰富的自然资源或特色生态环境；（3）产业投资控股模式，如“合肥模式”，必要条件是区域产业多元化发展；（4）商业经营运作模式，“青岛融控”依托地理优势向船舶制造业转型，要求融资平台具备强劲的资本运作和产业经营能力。
最后，回溯不同模式赖以形成的历史条件、运行机制和转型结果发现，前两类模式体现了保守的内涵式转型思路，适用于区域经济和自身实力有限的融资平台，需要资金注入、政府补贴、经营权转让等政府财政支持。后两类为激进的外延式转型探索，适用于所属地区经济发展和自身实力较好的融资平台，更需要政策环境、专业人才、管理构架改革、资源跨区域协调等政府非财政支持。
05
政策建议
第一，立足地区资源与发展规划寻求差异化定位。引入和盘活经营性业务是转型关键，而融资平台面临的资源禀赋和政策环境不同，所选择的经营性业务和转型模式存在很大差异。针对经济欠发达地区的弱资质区县级融资平台，一方面，可首先考虑采用保守的内涵式转型模式，依托城市交通运营、景区经营、园区服务、自然资源、特色生态环境等现有资产资源培育市场竞争力，如邹城城资依托当地矿产资源开展实体化经营，六盘水农投依托当地农业基础设施推动猕猴桃产业发展；另一方面，借鉴发达地区融资平台经验，聚焦农业农村发展和乡村振兴、新基建与城市更新、碳中和战略与低碳转型发展等国家重大战略，成为民生保障、城乡建设、产业聚集和区域发展的引擎和“排头兵”。
第二，评价考核与支持引导并举发挥政府作用。权责分明的政企关系是转型基础，地方政府既要拿出魄力让融资平台面临市场竞争和绩效考核，又要拿出“真金白银”给予支持和引导。一方面，政府提供必要财政支持，在“摸清家底”基础上，协调明确融资平台实物资产和无形资产等特色权益归属；另一方面，积极探索非财政支持，如协调组建专家组针对融资平台拟实施的重大项目提供综合服务，促进支柱产业转型升级和战略性新兴产业聚焦发展。再如探索推动融资平台开展基础设施公募REITs等，通过盘活存量资产缓释债务压力，为融资平台市场化转型奠定基础。
第三，建立健全市场化管理体制夯实制度与人才保障。融资平台难以转型或转型失败的一个重要原因是，公司组织管理结构难以满足转型要求，特别是缺少战略、投资、风控等相关职能以及金融、会计、管理、法律、风控等专业技术人才是核心要素。因此，地方融资平台应以公司治理为核心点，尽快完善现代法人治理体系，设计组织架构并明确部门职责，建立市场化选人用人机制、激励约束机制（如泰州华信开展“三定三建”改革），为融资平台市场化、实体化、集团化转型发展提供效率支撑与风险控制的双重保障。
第四，注意防范地方融资平台垄断问题。在转型过程中，融资平台在公益资产拓展、特有资源运营等业务中往往享有地方政府各类支持，易形成垄断或衍生寻租行为。因此，应建立制度规范合理限定政府投融资活动范围，积极引入市场竞争性主体，防止出现新的“挤出效应”。