保护滇池，要不要调整行政区划？
5月3日，有网友在人民网领导留言板以“推动城市向低山丘陵地区发展”为题向昆明市委书记刘洪建留言，昆明可从昆明滇池保护角度向国家相关部委申请设立新城区，将富民撤县设区和安宁撤市设区，在部分低山丘陵县设立县级市和新城区。5月24日，昆明市民政局回复称，县级行政区划调整要综合考量多种因素，并广泛征求当地干部群众意愿，逐级申报，由国务院审批。
我国地域辽阔，一个区域或流域往往涉及多个行政区域，为了更好地推动区域、流域治理，很多地方都建立了各种级别的联防联治、共治共享模式。
保护生态环境是否需要调整行政区划？如何避免跨区域生态治理的多方共管效率低下？记者就这些问题采访了华东师范大学终身教授、中国行政区划研究中心创始主任刘君德先生和华东师范大学城市与区域科学学院党委书记、中国行政区划研究中心主任孙斌栋教授。
保护生态需要调整行政区划吗？
是否需要从环境治理和生态保护的角度考虑行政区划调整呢？“我国地理类型复杂多样，必然涉及到流域的问题。如果要做到理想状态下自然地理区域、经济地理区和行政区域三者之间的完全统一太难了。”刘君德说。
对于昆明市民政局的回复，刘君德表示认同：
首先，行政区划调整牵一发而动全身，需要进行深入的调查研究和科学论证，需要提前把利弊分析清楚，面对可能产生的新问题，要预先准备好应对措施。
其次，应该综合考虑。如果单纯从生态治理的角度进行行政区划调整，就意味着，一条河流就是一个行政区，然而这并不现实；在经济发展层面，强化区域行政干预并不利于市场经济的推进。中国行政区经济现象，背后涉及到政府和市场两种力量，从未来趋势看，至少国内是一个统一的市场，且会越来越开放，行政区边界封锁效应会愈加削弱；同时，城市空间布局、交通网络布局、保护传承历史文脉、公众的认可度和接受度等都需要考虑到。
“若凡涉及到跨区域保护治理的，都调整行政区划，就是‘一刀切’，违反了事物本来的地理地貌，后续随着资源管理权的移动，还会带来土地的滥用、城市的发展等一系列问题。”刘君德说。
例如，2011年，根据《国务院关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复》（国函〔2011〕84号），撤销地级巢湖市；撤销地级巢湖市居巢区，设立县级巢湖市，由安徽省直辖，合肥市代管。以居巢区的行政区域作为新设的县级巢湖市的行政区域。至此，巢湖西半湖属于合肥市、东半湖属于原地级市巢湖市的历史结束，并且成为合肥的内湖。
第七次全国人口普查公报显示，十年来巢湖全市人口发展形势发生了深刻的变化，既呈现出性别比趋向合理、人口素质大幅提升、城镇化水平持续提高等一些积极变化，但也面临着人口规模减少、劳动人口下降、人口结构老龄化等诸多风险挑战，人口发展已进入重要的历史转折期。这说明了行政区划调整对当地发展也有着一定的冲击，值得我们警惕。
刘君德表示：“人口的一进一出，恰恰反映了大城市、特大城市的发展和县级城市的衰落。但是对于我国来说，一个县级市的人口少则几十万，多则上百万，只有重视县（市）域经济，才能有助于缩小城乡差别。”
“我国两个层级的行政区不应该轻易变动，一个是省级行政区，另一个就是县级行政区。二者历史积淀厚重，且符合我国自然地理地形地貌走向。”刘君德说。
跨区域的生态治理，调整行政区域并非最优解
“行政区划的调整，一定程度上对于提高生态治理工作效率是有利的，避免多方治理、各管各的。”孙斌栋说。
对于省内跨区域的生态保护与治理来说，刘君德和孙斌栋一致认为，调整行政区划并不是最优解。
今年的政府工作报告指出，严控撤县建市设区。“通过准行政区划手段，即建立统一的协调机构。”在两位专家看来，更能发挥作用。
“在不变更行政区划性质和范围的前提下，省内跨区域的生态纠纷，应由所涉行政区域的最高领导机构进行统一规划协调。”刘君德回答道。
例如，在撤销地级巢湖市、设县级巢湖市后，成立了安徽省巢湖管理局，加快协调推动中央和国家层面交办的涉及巢湖综合治理的各项工作；合肥市在全省率先实施“河湖长+排长+民间河长+警长+检察长”五长联动的河湖管理模式，坚持点线面结合、内外源统筹治理等，都是值得借鉴的方式。
跨省的生态治理模式也可以采取类似的做法。据孙斌栋介绍，美国为了加强对田纳西流域的统一开发与环境治理，成了田纳西流域管理局，取得了很大的成功，成为流域管理的经典案例。另外，为加强联邦部门间及密西西比河流域各州间在水污染方面的协调合作，美国环保局牵头成立了密西西比河/墨西哥湾流域营养物质工作组，从而协调行政力量，实现对不同管理方式的统筹，保证治理工作的全面进行。
“中国也有类似的例子，如为了综合治理太湖流域环境，成立了太湖流域管理局。长江流域也可以在目前长江经济带领导小组基础上，成立相应生态建设委员会或者强化环境协调职能。”孙斌栋补充道。
联防联治效果显著
除了调整行政区划，在一系列生态环境联防联治措施下，多地生态环境质量明显改善。
根据生态环境部发布的历年环境状况公报，2021年，京津冀及周边地区“2+26”个城市、长三角地区41个城市、汾渭平原11个城市平均优良天数比例分别为67.2%、86.7%、70.2%，较2018年分别上升16.7%、12.6%、15.9%。
以京津冀地区为例，北京、天津和河北三省市从联动执法、联合检查、信息共享等方面强化生态环境联建联防联治，共同推动了区域大气环境的改善。
从污染恶化到水清、岸绿、景美的转变，万峰湖的联手治理也是一个典型的例证。它地处贵州、云南、广西三省（自治区）交界地带，是国家级风景名胜区马岭河峡谷的重要组成部分。但随着养殖的无序发展，水质遭到严重污染，水体严重富营养化，生态环境遭到严重破坏。
为还万峰湖昔日美景，2012年黔西南州兴义市、安龙县联合云南罗平县、广西西林县、隆林县5县市政府签订了《万峰湖水域环境综合整治共同宣言》，万峰湖生态环境保护联动机制初步形成。2019年12月，最高检启动万峰湖公益诉讼案，对万峰湖流域跨省（自治区）生态环境受损问题立案调查，并于2020年12月24日结案。随着三省份各州（市）“共同保护，协同治理”力度不断加大，万峰湖的生态环境得以改善。
无论是大气污染还是流域污染，大部分情况都不局限于单个城市内，区域性污染特征十分显著。正如孙斌栋所言，生态环境的治理不能仅靠调整行政区划，而是更多通过协调各方、统筹兼顾、系统谋划、精准施策，才能实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。