智说改革④丨常纪文：深化生态文明体制改革 促进人与自然和谐共生的现代化

转自：中国经济时报

■ 常纪文

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。

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生态文明体制改革前期已经取得重大成果

生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，关系人民福祉，关乎民族未来。为此，党的十八大报告要求大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。为了如期实现生态文明建设的阶段性目标，党的十八届三中全会提出了生态文明体制改革的总体要求。为了全面系统推进生态文明建设和生态文明体制改革，中共中央、国务院于2015年印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》。在生态文明建设中，为了如期打好污染防治攻坚战，中共中央、国务院于2018年6月和2021年11月分别印发了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》和《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。为了稳中求进地推进碳达峰碳中和工作，中共中央、国务院于2021年10月印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。为了全面推进美丽中国建设，中共中央、国务院于2023年12月印发了《关于全面推进美丽中国建设的意见》。在上述综合性改革文件的指导下，有关部门在城乡建设、绿色发展、国家公园、生态环境监测、河长制、生态保护红线、生态保护补偿与赔偿、生态产品价值实现、碳足迹、碳交易、生态环境保护督察等领域印发了专项改革文件，全面、均衡地推进生态文明体制改革。

经过不懈奋斗，我国已形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，已建成由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，全面建立了资源高效利用制度，健全了生态保护与修复制度，严明了生态环境保护责任制度，生态文明制度体系的“四梁八柱”已经形成。我国注重生态文明体制改革点面结合、标本兼治，注重改革措施的系统性、整体性、协同性。在改革中，一些生态文明制度得到完善或者升级，一些制度得到协同增效或者集成创新，降碳、减污、扩绿、增长工作得到协同推进，生态文明体制改革已实现历史性变革、系统性重塑和整体性重构，由局部探索、破冰突围向系统集成、全面深化转变，生态环境领域的国家治理体系和治理能力不断现代化，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐，圆满完成党的十八届三中全会确定的生态文明体制改革任务。从成效来看，经过不懈努力，我国的生态环境保护取得举世瞩目的历史性成就，扭转了我国生态文明建设水平滞后于经济社会发展、资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化、发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出的局面，我们的祖国天更蓝、地更绿、水更清，万里河山更加多姿多彩，经济高质量发展的成色更足，绿色成为美丽中国建设的最鲜明底色，人民群众的获得感和幸福感不断增强，资源环境基本国情已发生显著变化。

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深化生态文明体制改革已踏上新征程

当前，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。在这一时期，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，但生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。因此，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态文明体制改革工作。深化生态文明体制改革，必须立足于生态文明体制改革和建设的前期基础，以2035年美丽中国建设目标基本实现和2050年美丽中国全面建成、二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值并努力争取2060年前实现碳中和等国家阶段性战略目标为指引，以现实存在的体制、制度和机制问题为导向，系统谋划具体的改革任务、改革时间表和改革举措。深化生态文明体制改革必须坚持正确的指导思想，设立科学的改革目标，设置合理的改革要求，确立可行的改革方向。

在指导思想方面，深化生态文明体制改革，必须以习近平生态文明思想为指导，按照《决定》要求，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放和发展社会生产力，激发和增强经济社会发展全面绿色转型的活力。

在改革目标方面，深化生态文明体制改革必须聚焦建设美丽中国，基于前期已取得的生态文明改革和建设成果，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生。

在改革方向方面，深化生态文明体制改革必须与时俱进地完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。

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深化生态文明体制改革要突出三个“更加注重”

深化生态文明体制改革，除了要夯实基础、查漏补缺、升级改造，加强专项体制、制度和机制的改革外，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为人与自然和谐共生的中国式现代化提供强大动力和制度保障。

在更加注重系统集成上，要利用生态环境法典编纂的机会，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，将国土空间用途管制和规划许可与各领域的专项规划有机衔接；将土地、矿产、森林、草原、湿地、农田、水、海洋、野生动植物等自然资源保护和生态保护的体制、制度、机制，按照山水林田湖草沙海一体化保护和系统治理的要求予以系统集成化；将大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染、化学物质污染等领域的防治体制、制度、机制，按照污染综合防治的要求予以系统集成化；将清洁生产、循环经济、区域和流域绿色发展的促进体制、制度、机制，按照高标准保护和高质量发展相统筹的要求予以系统集成化；将气候变化减缓和气候变化适应的体制、制度、机制，按照协同、并重的原则予以系统集成化；以区域协调保护和区域协调发展为目标，探索区域协同立法，完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。在此基础上，全面建立降碳、减污、扩绿、增长相协同或者系统集成的体制、制度和机制。

在更加注重突出重点方面，要聚焦美丽中国建设中各方面关注的生态文明体制改革热点和重点问题，聚焦人民群众迫切需要加以解决的难点和堵点问题。例如，以促进国家治理体系和治理能力现代化为目标，如何推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系的系统化和衔接化建设，提升生态环境治理的综合绩效；以依法行政、合理行政为原则，如何完善精准治污、科学治污、依法治污相结合的制度机制，防范不合理的环境行政决策和环境行政执法监管造成的不利经济影响和社会影响；在生态修复资金需求量大的前提下，如何建设多元化生态保护修复投入机制，让社会资本进得来、出得去、有钱赚，调动社会资本和财政投资互助的积极性；在推进多污染物协同减排的前提下，如何建立健全新污染物协同治理和环境风险管控体系，使激素、微塑料等新污染物能够得到有效的管控和治理；如何在长期试点的基础上，针对农业、工业、生活、服务等不同类型的用水全面推行水资源费改税制度，通过差别化的税收制度既促进节约用水，落实水资源刚性约束制度，又不明显增加农业等领域合理用水的经济负担。

在更加注重改革实效方面，要思考以系统保护、重点保护和多元化投入为目标，如何有机衔接生态保护红线的部门划定和部门监管问题，如何区分部门监管职责和地方监管职责，使制度更加协调有力，使工作更加有效管用；在各部门分工负责的前提下，如何健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的统筹机制，让绝大多数事情有部门负责，没有部门负责的有部门兜底管理；在加强生态环境监管的前提下，如何优化省以下生态环境监测和监察垂直管理体制，使线上的垂直监管与县级人民政府等机构开展属地监管工作有机结合起来；在全面加强生态保护修复的前提下，如何健全可复制、可持续的生态产品价值实现机制，深化自然资源有偿使用制度改革，使优美的生态环境切切实实地实现其经济价值，让保护修复者真真切切地得到其经济实惠；在生态环境法治的前提下，如何建立新的机制，将定期的生态环境保护督察制度与常态化的行政监管、司法监督和社会监督有机结合起来，使现实出现的各种生态环境问题能够得到及时、有效地解决；在发挥碳定价机制作用的前提下，如何建立科学的碳税机制，既让碳交易和碳税机制在各自的应用场景发挥作用，又让两者结合起来能覆盖绝大多数的碳排放领域；在向碳排放总量和强度双控的转型过程中，如何保证碳排放数据的真实性和核查工作的公正性，确保碳排放统计核算的科学性和碳交易制度的有效性。

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深化生态文明体制改革的基本要求和具体举措

深化生态文明体制改革既要全面系统，还要科学精准、重点突出。为此，党的二十届三中全会决定坚持走完善生态文明制度体系、用制度保护生态环境的改革道路，在实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度及完善环境治理和生态修复制度的基础上，针对性地提出完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制等三方面的重点改革任务。总的来看，这些稳中求进的任务部署强调体制改革的基础性、工作措施的体系性、促进机制的协同性，既体现了改革部署的解放思想、实事求是性，又体现了改革措施的与时俱进和求真务实性。

完善生态文明基础体制必须不断上台阶。为此，《决定》基于现有的体制建设基础，面向美丽中国建设和碳达峰碳中和阶段性目标，作出了五方面的改革部署：一是加强生态环境保护的基础体制构建，即实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度；二是加强国土空间规划的基础体制构建，即健全主体功能区制度体系，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，强化国土空间优化发展保障机制，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系；三是加强生态环境产权保护的基础体制构建，即健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度；四是完善国家生态安全工作协调机制，即在长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、生物安全法有关国家协调机制的基础上，健全覆盖资源保障、生态保护、污染防治、应对气候变化的跨部门、跨省域国家生态安全工作协调机制；五是对生态环境法律体系进行梳理，以适用范围查漏补缺、法律规范系统集成和法律制度协同增效为目标，在生态环境法典编纂时开展监管体制、法律制度和法律机制的改革，巩固好的改革做法，实施好的监管体制，完善好的法律制度，创新好的法律机制，使新征程上的深化生态文明体制改革和法治相统一，使新征程上的深化生态文明体制重大改革于法有据。总的来看，这些改革措施，既体现了深化生态文明建设工作的基础性，也体现了改革措施的与时俱进性。

健全生态环境治理体系必须稳中求进。为此，《决定》基于现有的生态环境治理体系建设基础，面向美丽中国建设和碳达峰碳中和阶段性目标，本着“啃硬骨头”的精神，作出了七方面的改革部署：一是以促进国家治理体系和治理能力现代化为目标，推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设，提升生态环境治理的综合绩效；二是以保障生态环境保护改革措施的正当性、科学性和合理性为目标，完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排；三是以全面建成高水平社会主义市场经济体制为目标，深化环境信息依法披露制度改革，构建环境信用监管体系；四是以区域协调保护和区域协调发展为目标，探索区域协同立法，完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设；五是以系统保护、重点保护和多元化投入为目标，落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，建设多元化生态保护修复投入机制；六是以资源节约和集约利用为目标，落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税，健全海洋资源开发保护制度，健全生态产品价值实现机制，深化自然资源有偿使用制度改革；七是以促进社会公平正义为目标，推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。总的来看，这些改革部署既体现了生态环境治理体系健全工作的全面性，也体现了改革措施的针对性。

健全绿色低碳发展机制必须有用管用。为此，《决定》基于现有的绿色低碳发展机制建设基础，面向美丽中国建设和碳达峰碳中和阶段性目标，作出了四方面的改革部署：一是为了发挥绿色低碳发展机制的激励约束作用，既要实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设，又要优化政府绿色采购政策，完善绿色税制；二是为了健全资源安全保障的机制，要完善资源总量管理和全面节约制度，健全废弃物循环利用体系；三是为了应对气候变化，走绿色低碳的发展路子，既要健全煤炭清洁高效利用机制，加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施，又要建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和，还要完善适应气候变化工作体系；四是为了促进依法行政，既要完善生态环境行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动生态环境行政执法标准跨区域衔接，完善生态环境行政处罚和刑事处罚双向衔接制度，又要完善省以下环境监测监察垂直管理体制和地方分级管理体制，健全生态环境垂直管理机构和地方协作配合机制。总的来看，这些改革部署既体现了绿色低碳发展机制创新的相关性，也体现了改革措施的有效性。

结语

芝麻开花节节高。在建设人与自然和谐共生的现代化新征程上，中国共产党以人民为中心、以全面推进强国建设和民族复兴伟业为目标、以制度建设为主线，坚持守正创新和系统观念，在法治轨道上深化生态文明体制改革，既顺应了全球绿色低碳发展的历史潮流，响应了加快我国绿色低碳转型的时代要求，也满足了人民群众日益增长的优美生态环境需求。总的来看，深化生态文明体制改革的系列举措既立足长远又实事求是，既全面系统也重点突出。可以预见，这些举措对于加快我国绿色低碳转型，如期实现美丽中国建设和碳达峰碳中和阶段性目标，将发挥重要的促进和保障作用。

（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

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