国际金融中心新征途｜高水平法治建设为上海国际金融中心能级提升保驾护航
【编者按】
时隔15年，《上海市推进国际金融中心建设条例》迎来全面修订，将于10月1日起施行。当前正是上海国际金融中心迈向全面提升能级的重要阶段，条例的修订对推进上海国际金融中心建设意味着什么？将如何保障上海更好服务金融强国建设？澎湃新闻将刊发“国际金融中心新征途”系列专栏文章，对新修订的条例展开深读解析。
7月21日，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）全文公开发布，在第18条“深化金融体制改革”中明确提出“制定金融法”。回顾美国、英国、日本、德国等全球主要成熟经济体的金融发展路径，以及纽约、伦敦、东京等国际金融中心地位的形成，金融法制体系的建立和完善都是必要前提。因此，我国建设金融强国、上海打造有全球影响力的国际金融中心，同样离不开金融法的保驾护航，制定金融法不仅为所有金融活动的开展和监管奠定法治基础，而且为高标准对接国际成熟市场、推进高水平金融开放提供制度保障。
以金融法制建设推进上海国际金融中心能级提升
金融法制建设一直是上海推进国际金融中心建设的重要抓手。2009年8月，根据国发19号文（《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》）提出的“将上海建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心”这一重大战略目标，上海出台了《上海市推进国际金融中心建设条例》（下称2009版《条例》）。2009版《条例》以金融市场体系建设为核心，以改革创新和营造环境为重点，从金融市场体系建设、区域布局和基础设施建设、金融人才环境建设、信用环境建设、金融创新环境建设、金融风险防范与法治环境建设等六个方面提出了近40条规范。2009版《条例》的出台从法律法规和监管制度层面为上海国际金融中心建设提供了基础法治保障，有力促进了十三五期末上海基本建成国际金融中心目标的顺利完成。
“十四五”以来，受到全球疫情、美国脱钩打压、中美贸易摩擦与科技摩擦、前沿科技重塑全球产业链等影响，上海国际金融中心的外部环境愈加复杂，制约金融中心能级提升的不确定因素增加，急需调整完善与之适配的金融法治环境。今年3月最新发布的第35期全球金融中心指数排名显示，上海排在全球第6位。事实上，2022年9月以来上海的全球金融中心排名一直在6-7位徘徊，表明国际金融中心的竞争激烈程度和外部形势的复杂艰巨。为了适应新形势和新要求，上海大幅修订2009版《条例》，并于近日出台了修订的《上海市推进国际金融中心建设条例》（下称新修版《条例》）。新修版《条例》强调以服务建设金融强国为战略目标，从金融体系建设、金融改革开放、金融服务实体经济、金融监管协同与风险防范化解、金融人才环境建设、金融营商环境建设等六个方面提出了65条规范。
对比2009版《条例》，此次新修版《条例》有三点主要变化：其一，将金融市场体系建设拓展至金融体系建设，支持上海国际金融中心建设由以金融市场建设为主，转向包括金融市场、金融机构、金融产品和服务、金融基础设施在内的全链条金融体系建设，强化了上海国际金融中心建设的系统性。其二，明确了上海国际金融中心建设的两个主要内容——金融改革开放和金融服务实体经济：其中，金融改革开放要促进股票、债券、大宗商品等各类要素市场加快推进对外开放，金融服务实体经济紧密围绕中央金融工作会议提出的“五篇大文章”展开，推动金融服务实体经济提质增效。其三，保障机制建设重点强调了央地监管协同与人才、法治、营商等的国际化接轨，加强央地监管协同实现金融风险的早期识别、预警、暴露和处置，推进人才环境、法治环境、营商环境的国际化接轨促进上海国际金融中心国际评价和影响力的全面提升。
以高水平法治保障上海国际金融中心国际化水平提升
近一段时期上海国际金融中心建设面临的主要瓶颈之一就是国际化。2014年以来，通过启动沪深港通、沪伦通、债券通，放开外资金融机构在华持股比例限制，大幅扩大外资金融机构业务范围，上海在金融市场参与、投资者结构、金融机构准入等方面的国际化水平明显提升。然而，相较纽约、伦敦等全球主要金融中心，目前上海在金融产品发行国际化、国际投资者活跃度、国际资本长期投资意愿等方面仍然存在明显短板，制度层面的跨境交易便利度不高、进入退出不确定性、机制规范接轨国际不足等是主要制约因素。
作为我国改革开放的前沿阵地和对外开放的桥头堡，长期以来上海不仅承担了吸引外资外贸的主要职能，外资外贸已经成为上海经济增长的重要动力。去年以来，受到中美利差、美国脱钩打压地缘政治风险、内外需求复苏疲软等因素的叠加影响，我国面临稳外资、稳外贸的压力，国内长期净流入的FDI也发生了较大变化。上海利用外资方面，2024年1-6月，上海新设外商投资企业3007家，数量比去年同期增长18.3%，但实际使用外资金额为101.94亿美元，规模比去年同期相比有所下降，同样面临较大压力。与此同时，今年上半年上海实现外贸进出口总额20976.42亿元，比去年同期增长0.6%，明显低于全国6.1%的增速。显然，外资外贸的不佳表现很大程度上拖累了上海经济增长，上半年上海市地区生产总值同比增长4.8%，不及全国5%的实际增速。
面对近年国际经贸格局发生的深刻变化，我国正在从传统的商品、要素、服务的流动型开放转变为制度型开放，在此过程中上海要充分发挥排头兵、试验田的作用。2021年7月15日，《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》正式发布，支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区，引领带动上海“五个中心”建设，更好服务全国大局和带动长三角一体化发展战略实施。2023年12月7日，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，支持上海自贸试验区（含临港新片区）全面对接国际高标准经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，率先构建与高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。因此上海要用好中央赋予上海自贸试验区、临港新片区和浦东新区的一系列政策和制度优势，稳步扩大制度型开放，全面提升上海国际金融中心的国际影响力。
关于稳步扩大制度型开放，《决定》进一步强调“主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境”。在此过程中，国内相关法规制度的完善和国际接轨是重要保障，通过底层的法制规则接轨国际推动上层的管理、标准等国际化。而对于上海国际金融中心的国际化建设，此次新修版《条例》不仅全面提升了上海在金融各个领域开放的政策支持力度，而且重点强调了人才环境、法治环境、营商环境等一系列制度层面的国际化接轨，从而为上海提升各类金融要素市场国际投融资和交易便利度、稳定国际投资者信心预期等提供了制度性保障。
自2009年国发19号文发布以来，上海国际金融中心建设始终是一项国家战略，承载着我国不断完善金融体系建设、持续扩大国际影响力的历史使命，当前更是我国建设金融强国的重要内容。对于上海国际金融中心建设，制度型开放是一个重点突破方向，对标TPP、CPTPP、RCEP等亚太地区重要经贸协定，通过制度型开放推动国内相关经贸准则的国际化接轨，帮助上海维稳外资和进一步拓展外贸。在此过程中，法律制度的建设完善是制度型开放的关键基础，在推进制度型开放的进程中，国内现有的制度规定往往与需要引入或对标的国际规则有所差异，此时如果没有相关法律规定，仅通过“一事一议”等方式推进不仅难度极大，而且效率低下。因此，“制度开放，立法先行”。目前，新修版《条例》的出台为上海推进国际金融中心建设提供了法制基础，相关制度上的国际化接轨设计也为上海稳步扩大制度型开放力提供了制度保障。当然，新修版《条例》只是提出了基本的纲领性指南，未来还要再出台更加详细的政策细则和操作指南，更大力度的制度型开放将有助于上海的稳外资、稳外贸，带动上海经济稳步复苏，助力上海2035年建成具有全球重要影响力的国际金融中心。
（作者钱军为复旦大学国际金融学院执行院长、金融学教授；顾研为复旦大学国际金融学院宏观金融研究中心研究员）