深化国资国企改革③明晰布局方向，促进战兴产业提质增效
【编者按】
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确了“推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提高核心竞争力”的目标，并就全面落实深化国资国企改革部署了相应的重点任务。上海国有资本运营研究院就全会《决定》中关于深化国资国企改革的相关内容进行深入的解读。本文是系列解读第三篇。
中国国资国企超过70%的资产仍旧集中在石油化工、冶金矿业、能源资源、建筑建材等传统产业，中央企业在基础性行业、能源资源产业、重化工产业占据主导地位，但在高技术产业、战略性领域比重偏低，在事关竞争新赛道、制高点领域更是发展滞后，甚至未有布局。
基于此，党的二十届三中全会提出“推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中”。
一、把握三大趋势，明晰战略性新兴产业布局方向
近年来，国资委密切推动央企加快发展战略性新兴产业，部署启动了“战略性新兴产业焕新行动”、“未来产业启航行动”等多个专项行动。在一系列专项行动指引推动下，国资央企布局战略性新兴产业呈现投资力度加大、营收目标明确、资本运作强化三个趋势。
（一）投资力度加大
近年来，国资央企持续加大战略性新兴产业投入力度，推动国有资本向关键战略性新兴产业集中。根据国务院国资委数据显示，从2018年到2023年，央企在战略性新兴产业领域的投资规模显著增长，从0.7万亿元增加到2.2万亿元，复合增长率为11.4%，占总投资的比重也从12.8%增长到35.2%，表明国资央企在战略性新兴产业的布局正持续加大，积极推动产业的高质量发展。
（二）营收目标明确
近年来，国家对战略性新兴产业的期望已从“达到世界先进水平”转变为更加具体的目标，尤其是在营收方面的要求。2023年，中央企业战略性新兴产业营收占超过10万亿元，总营收比重较2022年增加3.23个百分点。2024年3月，国资委进一步明确了产业升级的方向，强调必须将战略性新兴产业和未来产业作为发展的重点。国资委设定了到2025年中央企业在战略性新兴产业中的收入占比要达到35%的明确目标，并指出需要在类脑智能、量子信息、可控核聚变等前沿领域进行先行布局，以确保在未来的科技竞争中占据有利地位。
（三）资本运作强化
由央企出资设立或参与投资的国家级基金，在支持战略性新兴产业的发展中扮演着关键角色。根据相关数据显示，目前共有81家央企进行了221笔出资，投向了107支基金，覆盖了64家投资机构。在过去十年中，央企参与投资的基金助力了464家战略性新兴产业的上市公司，占A股市场同行业公司总数的25%。在华虹半导体、先导生物、华熙生物、宁德时代、寒武纪、纳芯微电子等知名企业的发展中，央企或其参与的基金发挥了重要作用，资本运作力度得到不断加强。
二、遵循四项原则，引导战略性新兴产业有序发展
2023年7月，国资委多次强调国资央企要加紧布局战略性新兴产业，基调提升为“全力以赴发展”、“抓紧打造”。上海国资院认为，推动战略性新兴产业发展，必须要遵循市场化导向、场景化应用、全面化转型、体系化生态四项原则，确保有序规范地布局战略性新兴产业，避免一哄而上、重复建设。
（一）坚持市场化导向，确保战略性新兴产业规范成长
战略性新兴产业的崛起，倚重于打造一个整合开放、竞争公正的市场环境。在这个环境中，市场力量将起到关键作用，确保资源的高效分配和迅捷流转，从而加速新兴技术的更新换代和核心资产的持续进步。在这个过程中，要确保国资国企依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束，成为独立市场主体。针对新兴产业不同发展阶段的特点，实施有针对性的管理和激励政策，以适应战略性新兴产业的发展需求，推动自身业态规范健康发展。
（二）依托场景化应用，聚焦关键领域培育产业
战略新兴技术不仅要研发突破，更要投入实际应用，通过实践不断迭代改进，激发其内在的活力与潜力。国资国企要充分利用其庞大的应用场景和规模化市场需求，聚焦关键领域，以此培育壮大战略性新兴产业，激发大规模创新活动。通过将实际场景作为驱动力，协调推进科技研发、试验验证和工程应用，实现从创新链到产业链的全面贯通。
（三）推进全面化转型，依托战新布局带动升级
拓展视野、创新思维、超越传统发展模式，要从更高层次和更广阔视角规划国资国企战略性新兴产业布局的长远发展蓝图。通过战略性新兴产业的快速发展，激发传统产业的革新和优势产业的提质增效，从而加速构建一个充满活力、竞争力强的业务组合和组织架构。这不仅涉及技术的革新和市场的拓展，也包括管理机制的优化和企业文化的塑造，以确保企业在不断变化的市场环境中保持领先地位和持续增长。
（四）培育体系化生态，打造融合发展综合保障
要依托龙头企业的引领作用，通过推进重大项目和关键平台的建设，深化全域合作与专业整合，实现横向贯通、纵向融通，从而形成一个层次分明、衔接顺畅、重点突出、动态可调的产业发展体系。在此基础上，统筹规划科技创新、产业升级、资金投入、人才培育和政策配套，确保这些关键领域同步规划、同步实施、同步推进，加速打造一个独立自主、稳定可靠且竞争力强劲的战略性新兴产业生态。
三、用好四类模式，因势制宜布局战略性新兴产业
2024年1月，国资委召开地方国资委负责人会议强调国有企业要大力发展战略性新兴产业和未来产业，在更大范围、更深层次推进国有资本优化配置。上海国资院认为，布局战略性新兴产业，要因势制宜、因企制宜，用好当前设立专业子公司、组建合资公司、投资参股、两类公司引领带动四种模式。
（一）设立专业子公司，专职攻坚战新业务
当国资国企在某一战略性新兴产业领域积累了一定的发展基础，并有潜力将其培育为未来的主导业务时，通常会专门成立子公司来专注于这一领域的深入发展和扩张。通过设立专业子公司，国有企业可以在保持原有主营业务稳定的前提下，专注于战略性新兴产业的发展，以更加灵活的组织结构、资源配置方式、商业合作模式形成专业化运营，从而更快地响应市场变化，把握战略性新兴产业的发展趋势和机遇。例如，中国电信集团公司通过成立量子信息领域的科技公司、人工智能领域的专业公司以及无人机技术领域的科技公司等，针对不同的战略性新兴业务进行专业化管理和拓展；同样，南方电网集团公司也通过设立储能技术股份公司、产业投资集团和综合能源服务股份公司等，来分别承担并推进各自领域的战略性新兴业务发展。
（二）组建合资公司，合力拓展战新业务
为实现共同的战略目标，多家国有企业倾向于携手建立合资公司，以此进军战略性新兴产业。这种打造战略联盟的合作模式允许各方共同出资、面对风险以及分享收益，不仅促进了资源共享和优势互补，也显著降低了单个企业在技术创新和市场开拓过程中所面临的风险。只要明确划分参与各方的责任、权利和利益，这种合作模式将为所有合作方带来可观的回报。例如，中国石化集团在积极拓展新能源业务的过程中，于2022年联合中国石油、上汽集团、宁德时代以及上海国际汽车城共同出资成立了上海捷能智电新能源科技有限公司，该公司已经成为新能源汽车充电领域的领军企业；2020年6月，兵器装备集团、中国一汽、东风公司、长安汽车、江宁经开科技公司共同出资组建中汽创智科技有限公司，聚焦于智能电动底盘、氢燃料动力、智能网联三大领域。
（三）通过投资参股，高效布局战新业务
国有企业以投资者和战略股东的角色，通过入股战略性新兴产业科技公司来拓展其业务范围。这种投资参股并非孤立、偶然或单一事件，而是一个并行、多方位、有计划的战略行动，其核心目标在于通过资本渗透不同产业领域和关键环节，迅速积累对战略性新兴产业的布局和运营能力，以此作为未来大规模进军该产业的铺垫和准备。例如，中国移动从2016年开始就开始利用其资本控股公司和投资公司的平台，开展产业生态体系的发展，通过“两直三基”资本运作体系，将移动信息现代产业“生态圈”企业拓展至500余家，包括大华股份、启明星辰、国博电子、海天瑞声等战新科技企业。
（四）依托两类公司，以基金培育战新业务
该模式主要依托两类公司，从战略投资者和财务投资者的角度投资发展战略性新兴产业。通过设立产业基金，国资国企能够以市场化手段参与战略性新兴产业，与科技型企业的资本运作有效对接，促进产融深度结合，符合了众多战略性新兴产业企业的发展壮大规律。随着国有企业相关战略性新兴产业基金的不断成立与规模扩大，利用这一模式来驱动新兴产业的战略布局和持续发展的方法，将得到进一步的优化与提升。以中国诚通控股集团有限公司为例，该公司作为国家级资本运营公司，负责管理中国国有企业结构调整基金，已经与26家央企、地方国企和金融机构建立了股东关系，并与70余家央企和地方国企开展合作。
四、明确四条路径，促进战略性新兴产业提质增效
2024年1月，国务院国资委在京召开地方国资委负责人会议，对于国资央企在新兴产业领域的布局和发展给予了明确指导，要求突出抓好“六个着力”，包括着力提高质量效益、着力加大科技创新工作力度、着力推进布局优化结构调整、着力深化国资国企改革、着力增强战略支撑托底能力、着力防范化解重大风险。基于此，国资国企要明确利用新技术赋能传统产业升级、加速布局战略性新兴产业、培育科技创新体系、打造战略性新兴产业生态四条路径，以促进未来战略性新兴产业发展提质增效。
（一）聚焦技术赋能，推动传统产业升级
传统产业在中国制造业中占比超过80%，是拉动居民就业、消费的主力军，是筑牢现代化产业体系根基的重要支撑。发展战略性新兴产业不意味着将传统产业等同夕阳产业而淘汰，而是要坚持先立后破，在筑牢传统产业根基的同时，用新兴技术改造提升传统产业，推动更多传统产业从中低端迈向高端迈进。
一是引导传统产业积极开展自我革命，循序渐进推进转型升级。随着新技术、新工艺、新材料和新设备的应用，传统产业的竞争力将得到加强和提升。遵循产业发展的内在规律，坚持稳定发展和持续努力的方针，构建以规模促进质量、以质量保障规模的正向发展循环。在充分利用传统产业已有规模优势的同时，促进更多传统产业向高端化发展。例如，鞍钢矿业通过采用“5G+无人驾驶”技术，成功实现了智慧矿山建设，转变了铁矿石开采的生产方式，达到了无人化开采，提升了作业安全性和效率。未来，要紧跟产业发展趋势和消费升级的方向，不断更新和优化传统产业的产品与服务。通过持续提高产品和服务的质量、价值和吸引力，增强其市场竞争力，从而使传统产业注入新的活力和创新力。
二是聚焦关键技术环节，针对性加大投资力度，推动传统产业产品、服务不断推陈出新。南方电网作为一家以电力传统产业的企业，通过自主研发并量产首款全国产化电力专用主控芯片“伏羲”，助力数字电网技术装备现代产业链建设。依靠自主创新，南方电网公司打赢打好关键核心技术攻坚战，提前圆满完成5项国家级攻关项目，有关成果荣获国家科技进步奖一等奖、中国专利金奖、中国工业大奖，有效专利突破3万件。国资国企应深入分析产业发展趋势，识别产业链中的关键环节和创新链中的关键领域，集中资源进行重点突破。通过优化投资结构，推动传统产业产品、服务不断推陈出新，持续提升运营效率，依托新一代信息技术实现传统产业的高端化智能化绿色化发展。
三是通过实施并购重组、开展上市融资、加强产业协同以及组织联合技术攻关等多元化手段，促进战略性新兴产业与传统产业间的深度融合。进入2024年，国资国企并购重组动作频频，根据最新数据，已有18家项目具有国有企业背景，如中国稀土集团通过成为上市公司广晟有色实际控制人、五矿集团旗下中钨高新拟购买五矿钨业实现对钨产业链的整合升级。未来，国资国企应统筹抓好国有资本优化配置，通过并购重组、战略合作等方式，整合产业链上下游的优质资源，协同各机构组织共同提升技术、专利、标准、品牌等竞争力，聚焦内部协同以夯实战略性新兴产业发展根基。
（二）着力未来发展，加速战新产业布局
国有企业应基于自身的战略定位和主业优势，专注于包括新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备制造以及绿色环保等领域，有目的地增加对这些关键产业的投资，提高国有资本的回报，同时，也要重视提高战略性新兴产业在总收入和增加值中所占的比重，实现既定目标。
一是立足主责主业优化战略性新兴产业布局。战略性新兴产业的发展是一项全面而深远的工程，需要具备远见卓识和全局观念，注重产业的引领性和支撑作用。2021年，以节能环保、环境保护为主业的中国节能通过协议转让及认购定向增发股份的方式收购大地修复，在现有环保主业的基础上拓展业务种类，实现产业内的横向扩张，获得新的利润增长点。未来，国资国企要根据自身的核心职责和主营业务，强化战略规划和整体布局，积极参与到产业焕新和产业启航的行动中，积极推动新产业和新赛道的成长与发展。
二是聚焦国家重大需求和未来发展方向。总体而言，国资国企在根据国家战略培育和发展未来产业方面展现出积极的发展态势和巨大的发展潜力。目前，一些先行城市在孵化和培育未来产业方面已经取得了明显的成果。如2022年上海市出台实施《上海打造未来产业创新高地发展壮大未来产业集群行动方案》，提出到2030年在未来健康、未来智能、未来能源、未来空间、未来材料等领域涌现一批具有世界影响力的硬核成果、创新企业和领军人才，将培育形成5个未来产业集群。国资国企要根据国家战略需求，进行系统的规划和设计，明确发展方向和目标，形成战略性新兴产业的顶层设计方案，坚持战略导向，加快布局和发展新一代移动通信、人工智能、生物技术、新材料等15个重点产业领域，培育新的增长点。
三是做好战略性新兴产业关键技术识别。要通过构建完善新赛道主动发现和前瞻遴选机制，绘制面向未来的产业链图谱，以实现国资的精准布局。例如，2023年国资委启动了第三批中央企业创新联合体建设，聚焦工业软件、工业母机、算力网络、新能源、先进材料、二氧化碳捕集利用等战略性新兴产业和未来产业的重点领域，组织中央企业续建3个、新建17个创新联合体，以促进产学研用力量的相互支撑和高效互动。未来，要深入分析和预测未来产业发展趋势，明确自身在产业链中的定位和发展路径，加快国有资本在战略性新兴产业的精准投入，提高投资效率和效益，从而实现前瞻性布局。
（三）提升竞争实力，培育科技创新体系
培育战略性新兴产业的科技创新体系，是优化产业领域发展不平衡现状、适应市场结构与需求变化、降低产业同质化现象的关键基础性工作。通过战略性新兴产业创新体系的建设，明确技术创新方向和重点，制定技术创新战略规划和路线图，可有效促进产业链各环节的协同创新，提高产业整体竞争力。
一是通过发挥重大项目的引领作用，主导构建共性技术的研发平台体系，以此吸引包括战略性科学家、顶尖人才以及社会风险投资等在内的创新要素汇聚。近期,多家央企密集成立创新联合体，聚焦海洋科学、新材料等战略性新兴产业及未来产业。2024年7月15日,中交集团等10家行业领军的海洋工程中央企业联合清华大学等24家具有海洋学科优势的高校和科研院所、12家大型企事业单位及民营龙头企业,组建中央企业海洋工程技术创新联合体。该创新联合体主要瞄准海洋交通基础设施建设与运维、海洋风电光伏工程施工等5大领域攻关方向。下一步，国资国企一方面要加强与链上不同所有制企业的联动合作和协同发展，推动企业研发服务和生产制造合理布局，另一方面要开展横向合作，进一步扩大基础产业部门开放，鼓励多元化主体参与战略性新兴产业建设，以集成化、互联互通、共享共用、集群发展等策略，实现资源优化配置和产业整体竞争力的提升。
二是要不断优化创新能力，加强关键技术成果的转化应用，构建融合各项创新要素的市场体系。例如，面对全球消费电子市场的低迷，京东方通过不断推动高质量的技术革新，建立了半导体显示技术、物联网和传感器技术等领域的创新基地。通过与全球学术机构、研究组织、行业合作伙伴以及行业协会的紧密合作，京东方促进了技术成果在产品和解决方案中的应用，实现了其价值的市场化转换。未来，国资国企要整合并利用内外部的创新资源，不仅关注单一或部分创新要素，而是全面考虑战略性新兴产业中土地、人才、资金、技术、能源、数据等关键要素的综合融合。通过推进产业链、创新链、资金链、人才链和政策链的深度融合，形成有效的创新要素整合机制，为产业发展提供全面服务。
三是不断强化企业的创新主体作用，更广泛地、更深入地、更高层次地整合进国家创新体系之中。2023年国资央企研发投入强度达到10.2%。未来，国资国企将致力于塑造更多的科技领先型企业，紧密围绕国家的紧迫需求、产业链供应链的制约瓶颈以及产业发展趋势，将科技创新置于“首要工程”的核心位置。必须强化企业的创新主体作用，打造国家战略科技力量，致力于突破带动行业发展的原创性和前沿性技术，并集中力量解决关键核心技术的制约问题。同时，国资国企要持续深化改革开放，激发创新活力，坚决消除限制科技创新和阻碍新质生产力成长的思想束缚和体制机制障碍，高效融入国家创新体系之中。
（四）优化资源配置，打造战新产业生态
战略性新兴产业生态的培育能够更有效地进行资源整合和配置，提高资源使用效率，有助于构建战略性新兴产业集群，形成分工明确、相互衔接的产业集群发展格局。当前，我国战略性新兴产业主要集中在我国的东部沿海地区及经济发达的区域，中部和西部的发展较为缓慢。根据2019年国家发展改革委下发的《关于加快推进战略性新兴产业产业集群建设有关工作的通知》，在十二个重点领域公布了第一批国家级战略性新兴产业集群建设名单，共涉及22个省市自治区的66个集群。基于此，要基于各地禀赋资源，合理配置资源，以各区域的基础优势战略性新兴产业为引领，以区域集群为对象开展研发创新，打造基于区域产业集群的战略性新兴产业组织商。
一是构建跨领域、跨层级合作、产学研深度融合、大中小企业间相互协作的战略性新兴产业链生态。国家电网公司、中国工业经济联合会2023年通过打造新型电力系统现代产业链开放合作倡议，与26家上下游单位签订合作协议，共同推动新型电力系统现代产业链的建设。未来，要构建一个开放合作的产业生态环境，促进产业链上各环节的协调发展。通过协同跨领域、跨层级的企业，共同打造战略性新兴产业的开放创新产业链系统，依托龙头企业培育未来产业产业链，实现创新要素的整合、资源的高效分配、各创新参与者的有效协作，以及创新成果的共享。
二是构建“国资平台+基金+上市公司+科技园区+创新平台”五位一体运作模式，打造服务战略性新兴产业发展的组织生态。要以国资平台和上市公司为引领，以科技园区和创新平台为有效载体，以国资基金为有力抓手，以加强人才、资金、政策支持为重要保障，推动国有资本向战略性新兴产业领域集中，实现横向贯通、纵向融通，产业链创新链深度融合，全面提升国资国企科技创新、产业控制、安全支撑能力，加快构建自主可控、安全可靠、竞争力强的战略性新兴产业组织生态。如2023年苏州工业园区推出“园易联”产业创新集群融合发展服务平台，构建了包含技术转移、共享平台、产业合作等在内的八维服务体系，推动了企业创新资源诉求“一平台联办”，营造了富有活力的产业创新创业生态。
三是构建一个可以覆盖战略性新兴产业发展全生命周期管理、循环利用和效能最大化的国资资金生态。未来，要通过支持设立多种政策性创业投资引导基金，推动两类公司积极参与。同时做好阶段划分，在战略性新兴产业的成长和技术研发阶段，国有资本将通过战略投资，在推动新业态孵化、新技术研究和产业链现代化等方面起到关键作用。对于市场机制成熟、能有效运作的产业，国有资本将采取少量持股策略，进行财务性投资或根据市场化原则适时退出。退出所得的资金将重新配置，投向具有前瞻性的新战略性产业，以实现国有资本的有效循环、周期性管理和效益最大化。如上海国投公司通过其基金集群，包括上海国资母基金和上海国资国企综改试验私募基金，专注于战略性新兴产业投资，通过资本运作和股权投资基金运营，在实现国有资本的保值增值的同时，为战略性新兴产业的发展提供了强有力的支持。
（本文执笔人：上海国有资本运营研究院研究中心博士后郑旭）